福建省水利投融資機制改革的思考與對策

【摘要】基于當前福建省水利投融資機制改革存在的主要瓶頸，從積極發(fā)展多元化PPP項目融資模式，建立投資激勵機制和風險分擔機制，完善水利項目投資補償機制等角度提出相應的政策建議。

【關(guān)鍵詞】水利建設(shè) 投融資機制 福建省

2011年中央一號文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》首次將水利改革發(fā)展提升至關(guān)系經(jīng)濟安全、生態(tài)安全和國家安全的戰(zhàn)略高度。2016年3月，十二屆人大四次會議通過的“十三五”規(guī)劃綱要明確提出要進一步放寬基礎(chǔ)設(shè)施市場準入限制，完善財政資金投資模式，采取特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等政府和社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本參與投資建設(shè)運營，加快了水利投融資機制改革的步伐。投融資機制是水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的核心，對解決水利產(chǎn)業(yè)資金瓶頸發(fā)揮著不可或缺的作用。然而，由于福建省洪澇臺風災害頻繁、水土流失嚴重、水利投入歷史欠賬較多等特殊的省情水情，水利產(chǎn)業(yè)資金供需矛盾日益面臨深層次問題，從而導致福建省水利建設(shè)資金需求與水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重失調(diào)[1]。因此，深入剖析福建省水利投融資存在的主要問題，積極探索水利投融資機制改革的有效路徑，有助于提高水利產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)水平，實現(xiàn)福建省水利治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、福建省水利投融資概況及存在的主要問題

（一）福建省水利投融資概況

“十二五”期間，水利投資方面，全省累計完成水利投資1153億元，是“十一五”的4倍，累計完成水庫、引調(diào)水、防洪防潮、流域綜合治理等4類重大水利項目447個，是福建省水利投入最多、建設(shè)規(guī)模最大、惠及面最廣、成效最為明顯的時期[2]。水利融資方面，除積極爭取中央專項資金外，成立了省水投集團和4個設(shè)區(qū)市級、16個縣級水利融資平臺，并積極探索TOT（移交-經(jīng)營-移交）、BOT（建設(shè)-運營-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運營）、PPP等融資模式吸引社會資本參與水利建設(shè)。2015年福建省完成水利投資333億元，同比增長32%，其中重大水利項目384個，完成投資226億元，同比增長51%。

（二）福建省水利投融資存在的主要問題

1.政企權(quán)責模糊，政府行政干預過多。隨著水利市場化改革深入推進，社會資本參與水利建設(shè)的力度不斷加大，由于計劃經(jīng)濟體制下水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、運營與管理均由政府主導，地方政府對社會資本的進入有所顧忌，水利工程項目在建設(shè)、運營上未能脫離政府主導的建管模式，存在委托代理問題。加之，項目主體（政府、項目公司與投資者）權(quán)責不明確，水利廳、住建廳、環(huán)保廳等省級部門財權(quán)、事權(quán)模糊，造成“政出多門、多龍管水”。如福州城市內(nèi)河由水利、市政等十幾個部門多頭管理，主體事權(quán)不明確，造成水利部門難以有效監(jiān)管城建開發(fā)項目對城市防洪排澇的影響。

2.投資結(jié)構(gòu)不合理，社會資本比重偏低。福建水利建設(shè)資金主要來源于中央和地方兩級財政投入，金融資本和社會資本參與度不高，債券籌資利用率嚴重不足。與同時期的其他兄弟省份相比，金融資本和社會資本的比重明顯偏低。如2014年，福建省完成的水利投資74億元中，國內(nèi)貸款2.39億元，企業(yè)和私人投資1.62億元，分別占比3.23%和2.19%，同期，浙江省的金融資本和社會資本的占比則分別高達15.95%和4.1%。

3.各縣（市）融資平臺融資模式單一，造血能力不足。福建省水利建設(shè)資金主要依托各縣市水利融資平臺實現(xiàn)融資，其融資渠道主要來源于政府專項撥款、政策性銀行貸款及其它債權(quán)性貸款，對社會資本的吸引力度不足，融資平臺“造血”功能亟待增強。目前，福建省吸引社會資本參與水利建設(shè)的融資模式主要集中于BOT模式和BOO模式，融資模式較為單一，相較歐美發(fā)達國家和國內(nèi)部分先進省市多元化的政府和社會資本合作（PPP）融資模式，運行成效不明顯，難以有效調(diào)動社會資本參與水利建設(shè)的積極性。

二、推進福建省水利投融資機制改革的對策建議

由于水利具有很強的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性，水利建設(shè)資金主要以政府為供給主體。但水利同時具備很強的外部性，政府單一投入模式存在“免費搭便車”問題，從而致使市場失靈。因此，水利投融資機制改革不僅要繼續(xù)以政府為主導，同時也要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。基于福建省特殊的省情、水情，提出如下對策建議。

（一）積極發(fā)展多元化PPP項目融資模式

地方政府融資平臺要積極發(fā)展多元化PPP項目融資方式，對新建項目可根據(jù)項目不同類別采用“TOT+BOT+BOO”、“TOT+BOT”“TOT+BOO”等PPP模式，對已建項目由專業(yè)PPP項目公司通過項目重組、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式在原有基礎(chǔ)上植入PPP模式。明確現(xiàn)有水庫、水電站以及其他水利工程設(shè)施的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)，清產(chǎn)核資、盤活水利資產(chǎn)，通過股份制、拍賣等方式以整合優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)作為突破口，打造產(chǎn)業(yè)特色鮮明、支撐作用明顯的水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)地方政府融資平臺由“輸血”功能向“造血”功能轉(zhuǎn)變[3]。

（二）建立投資激勵機制和風險分擔機制

充分發(fā)揮政府引導作用，通過放寬市場準入條件，消除各種隱性壁壘，創(chuàng)建權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資軟環(huán)境。同時，政府與政策性金融機構(gòu)要為參與防洪排澇、內(nèi)河整治、中小河流治理等準公益性項目建設(shè)的社會資本提供財政貼息、貸款利率、貸款期限及貸款額度等方面的優(yōu)惠。建立完善風險分擔機制，明確政府與企業(yè)的責任邊界，原則上，項目融資、建設(shè)、運營、管理風險由企業(yè)負責，政策、規(guī)劃、法律風險由政府負責，而融資、項目審批通過、自然不可抗力（洪澇、臺風、地震等）風險則由雙方共同承擔。

（三）完善水利項目投資補償機制

根據(jù)項目的不同類別實行差別化貸款政策，對準公益性項目適當延長貸款期限、財政貼息期限并給予利率優(yōu)惠，對經(jīng)營性項目可根據(jù)項目預期收益率情況，提供短期信用貸款或適當增加貸款額度，對積極通過籌資籌勞方式開展農(nóng)田水利建設(shè)的村民個人、村組集體以及農(nóng)民用水戶協(xié)會實行多干多補、以獎代補、先建后補的補償制度。探索財政、稅收征收的部分堤防維護費、縣（市）水利建設(shè)資金、水資源費、發(fā)電等預期收益作為地方政府融資平臺向金融機構(gòu)貸款的還款來源，彌補各級財政對水利基建項目的缺口資金，為地方水利建設(shè)提供必要的資金保障。

參考文獻

[1]丘水林.福建省水利投融資機制的探索與創(chuàng)新[J].福建農(nóng)林大學學報（哲學社會科學版），2017，20（2）：34-39.

[2]尤猛軍.搶抓機遇 開拓創(chuàng)新 為福建科學發(fā)展跨越發(fā)展提供強力水利支撐[J].中國水利，2015（24）：73-74.

[3]黃雄艷.湖南省水利行業(yè)投融資方式探討[J].經(jīng)濟地理，2013，33（06）：124.

作者簡介：朱夢子（1992-），女，河南項城人，碩士研究生，研究方向：財經(jīng)商貿(mào)。