試分析區域公共管理與區域經濟合作發展

段莉

摘 要：隨著現代經濟的不斷發展，區域之間的經濟往來日益加深，區域經濟合作成為社會發展的必然趨勢。但在區域經濟合作下地方保護主義、重復建設等問題層出不窮，究其原因在于官員政績觀念作祟、缺乏法律保障和政府制度缺失。而區域公共管理作為一項重要工作，發揮得好壞將直接與區域經濟合作發展密切相關。因此，從公共管理角度，轉變對區域經濟合作的認識、建立完善的法律制度和政府制度，是加快區域經濟合作的有效途徑。

關鍵詞：區域公共管理；區域經濟合作；問題及原因；管理措施

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）18-0042-02

隨著現代經濟的不斷發展，區域經濟發展不均衡成為制約我國經濟發展的重要因素。因此，加快我國區域經濟的均衡發展，對促進我國經濟發展具有重要的作用。但是，在競爭日益激烈的背景下，受利益的驅使，使得區域內地方政府各自為政、公共管理工作效率低下等，阻礙了我國區域經濟的深入融合發展。因此，如何從公共管理的角度，通過在政策和制度方面進行調整，以此促進區域經濟合作成為本文探討的重點。

一、區域公共管理與區域經濟合作發展的內涵

所謂的區域經濟合作，是指為了實現經濟發展，多個區域通過合作來組成一個共同體。從當前來看，我國區域經濟在發展上不平衡的現象越來越嚴重，以至于在很大程度上限制了國家經濟的發展速度，因此，對區域經濟加強合作意義重大。而區域經濟合作作為一種必然趨勢，對于經濟實現可持續發展起到了助推作用。另外，區域公共管理指的是為了更好解決經濟、政治以及其他領域中多面或一面的公共問題并獲得共同利益，區域內的多元主體使用調節、協商等方式來對縱向層級與橫向部分之間重疊交叉關系實施的管理。如今，在經濟一體化日益突出的大形勢下，區域經濟合作必然要得到加強，不過區域不同，其文化、經濟與政治都存在各自的特點，因此在發展區域經濟合作活動時，把區域公共管理納入進來作用重大，可以說是區域經濟發展的有效保障。所以，只有把區域公共管理工作實施好、執行好，各區域之間的利益才能有效獲得，進而確保各區域經濟實現共同的發展。

二、區域經濟合作中存在的問題

（一）地方保護主義盛行

隨著改革開放政策的實施，中央政府對地方實施了一系列讓利放權的舉措。在此情況下，地方政府具備了較強的自主性。在自主地位日益提高的基礎上，經濟發展上的積極性也被充分調動起來。不過我們也要看到另外一面，那就是為了最大程度發展本地區經濟以及增加地方收入，對于跨地域流動的生產要素，地方政府通過設置障礙來分割市場，于是地方保護主義逐漸盛行。從實際工作中也可以看到，一些地方政府出于保護地方經濟發展、獲得短期利益的目的，任意借助行政權力來設置不正當的質檢標準、銷售標準，還通過立法發文的形式抬高當地市場門檻，對外地商品實施歧視和封鎖政策。由此可見，我國地方保護主義內容越來越多樣化，程度越來越嚴重化。特別是從20世紀80年代中后期開始，隨著經濟發展速度日益加快，原材料出現了供不應求的態勢，于是引發了全國范圍的原材料大戰，包括煙葉、棉花、糧食、羊毛等在內。此后，在黨召開十四大以后，開始逐步確立了市場經濟改革目標模式，各地方在改革開放政策的指導下爭相建成了經濟開發區，并借助優惠政策的實行來吸引外資目光，甚至是一再降低成本、市場門檻和利潤空間，因此政策大戰又被打響。大多數地方政府為了最大程度地招商引資，以遠遠低于成本價格的土地對其進行優惠，并且稅收也打破了國家規定的最低標準。現如今，在一些地區，甚至對地方保護已經上升到制度層面，借助明文條款來加大行政收費并提高質量技術標準和市場準入標準，通過雙重稅收標準的設置來限制異地商品，從而實現對當地經濟利益進行保護的目的。這樣一來，市場被分割，地區與全國市場之間的交流不能順利開展，區域范圍內的資源得不到有效配置，就使得整個區域甚至是國家經濟、競爭秩序規范性被破壞掉，市場經濟的發展走向惡化，區域間的合作受到限制，長期如此，必然會給地方經濟的發展帶來不利影響。

（二）產業趨同現象嚴重

區域合作下要求各個地區結合自身的資源稟賦和經濟發展狀況，通過合理的分工與合作，不斷整合區域資源，實現該區域內資源的有效配置，以此形成區域優勢。但是，從我國整體來看，在區域經濟合作中表現比較突出的有長三角、珠三角、京津冀、成渝經濟區等，我國區域經濟發展中區域之間的分工與合作還不是很到位，產業結構趨同的問題還很嚴重。如一些地方政府為了追求局部利益和短期利益，往往會引入以下科技含量低、投資見效快和規模小的項目，以此造成區域產業水平不高，不能合理地實現規模經濟發展，造成社會資源浪費。

（三）行政區經濟

我國區域經濟的運行具有非常濃厚的地方政府行為色彩，即地方經濟發展趨勢與政府的工作重點有很大的關系。而造成這個問題的最為根本原因是我國行政區經濟。在計劃經濟體制下，我國逐步形成了以“條條”為主的區域經濟管理模式。在各地方，“小而全”的地方工業體系逐步興起，并呈現出獨立和分散化的布局。此后，隨著我國改革開放的推進，地方政府開始成為利益主體。地方政府為提高財政收入和凸顯政績，開始積極發展經濟，但其地區本位意識也逐步增強。由此，使得很多地方政府往往只關注局部利益，而忽視了區域利益。權力對微觀市場過分干預、金融本地化等問題，更是為行政區經濟的形成奠定了基礎。

三、區域經濟合作問題產生的原因

（一）區域公共管理制度缺失

制度是工作的依據和標準，沒有制度就沒有工作的思路和方向。對于目前區域經濟合作存在的地方主義、行政區經濟等問題，其關鍵還是在于政治公共管理制度的缺失。首先，由于不同區域在管理理念和方式上不同，導致區域公共管理很容易產生沖突，進而對不同區域的利益造成沖擊，很難達成平衡。其次，我國典型的行政區經濟使得地方政府為了短期利益和政績產生短視行為，不利于區域經濟的協調發展。區域經濟發展的核心是對該區域內的各種資源稟賦進行調整，從不同的區域進行分工合作，這種分工和合作在短期內會給地方經濟帶來一定的沖擊，同時區域經濟協調發展的效應通常周期比較長，而對于一些在短期內為了撈取政績的官員存在很大的不利。由此，進一步完善區域經濟合作公共管理機制建設，成為當前破解問題的重要方式。

（二）缺乏完善的法保障

行政區經濟嚴重制約著我國區域經濟合作的深入發展，一方面，過多的地方政府法規干預給區域經濟合作帶來嚴重的阻礙；另一方面，宏觀層面的法律體系缺失，特別是制約地方保護主義和打破區域市場分割問題方面的法律還幾乎是空白。而正是這種缺失，導致在區域發展中重復建設、資源配置率低等問題嚴重。

四、加強區域公共管理的措施

針對上述的問題，筆者認為還是要從優化區域公共管理入手，通過完善區域經濟合作制度，同時加強區域合作法律體系建設，這樣才能更好地消除地方保護主義，避免產業趨同等問題。

（一）完善區域經濟合作與協調制度

制度是根本，也是依據。區域經濟合作發展的好壞關鍵還是在于是否有好的制度對區域利益進行協調。因此，一方面，各地方政府要轉變區域合作意識，樹立合作共贏和可持續發展的思維理念，這樣才能為區域經濟合作打下基礎；另一方面，加強區域合作協調機制建設。首先，確立區域合作共同目標機制。所謂的區域合作目標機制，就是讓區域經濟參加者根據共同的動因，制定共同的發展目標。而實現區域合作目標，其關鍵在于制度安排。因此，各地方政府要為區域合作市場制度提供制度基礎和框架，以此彌補市場缺失和失靈帶來的問題。同時，地方政府還應該針對區域合作的共同目標為市場提供公共服務和物品，以此促進區域內各個要素之間的流動，促進產業集聚和升級。其次，構建區域市場合作機制。構建區域市場合作機制，就是為了打破傳統的地方行政性壟斷和地區封鎖，并沖突傳統的區域內外分割，實現區域內的合理分工，促進市場的協調發展，并最終形成統一的區域市場。因此，區域內的各個地方政府要結合區域市場化的具體情況，制定共同有效的市場交易規則。同時，針對市場外部性出現的問題，要制定輔助的規范性法律促使，從而保障區域內的正常交易秩序。

（二）完善區域經濟合作法律體系

區域公共管理工作的開展，必須要通過法律作為其基本的保障，從而營造良好的外部環境。通過法律可對傳統的地方保護主義進行約束，繼而更好地規范區域內的市場行為和秩序。同時，通過制定完善的法律體系，對區域內各方利益進行保護，防止出現區域內“合作博弈”失敗的問題。對此，法律體系的構建需要包含以下幾點內容：第一，界定清楚利益主體和法律協調的范圍；第二，制定協調的總規劃和進度；第三，明確區域協調機構的責任和義務；第四，協調的公正和執行效率。

五、結語

總之，隨著區域經濟合作這個必然趨勢的加快，使得不同區域之間的經濟往來日益頻繁。要促進區域之間的平衡和可持續發展，就必須針對區域經濟合作中出現的地方保護主義、產業趨同等問題制定相應的制度和法律措施，這樣才能從根本上消除地方保護主義給區域經濟合作帶來的制約。

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[責任編輯 劉嬌嬌]