城市外交和上海參與“一帶一路”的高端定位

于宏源

摘要：“一帶一路”戰略使得沿線城市互聯互通，與全球化進程密切關聯，體現在前所未有的大規模全球城市化和城市合作浪潮的出現，有助于深化國際產能合作，帶動我國裝備、技術、標準、服務走出去，實現優勢互補。上海以建設多元功能性全球網絡連通的全球城市為目標取向，代表和體現國家戰略，不僅在“一帶一路”戰略構造的網絡中，且在整個世界體系中起決定性節點作用。上海可以通過“一帶一路”建設發展全球城市合作，打造“一帶一路”的橋頭堡和中心樞紐城市。

關鍵詞：國家戰略；“一帶一路”；城市外交；節點作用

城市對外交往涉及政治、經濟、文化、教育、科技、金融、投資、環保等領域，包容萬象，是一種多功能的、多領域的、多維度的外交。目前在“一帶一路”沿線的地方交往和民間外交中，城市對外交往的影響日益上升。“一帶一路”戰略構想自從2013年提出以來，經過3年多的謀劃，目前已經進入了實施階段，成為我國在新時期優化開放格局、提升開放層次和拓寬合作領域的重要方針。該戰略的實施不僅有利于增進與沿線國家特別是周邊國家的政治互信和睦鄰友好，提升我國在世界經濟政治中的話語權和影響力，也對我國城市和地方更充分地利用國外市場和國外資源，促進人民友好、拓展發展空間以及推動全球經濟，帶來積極的作用。中國的“一帶一路”就是沿線城市的互聯互通，因此，中國城市開展外交合作有利于推動“一帶一路”建設。上海基于自身獨有的自然稟賦條件和發展潛力，在“一帶一路”戰略網絡乃至整個世界體系中起決定性節點作用，因此，上海如何參與“一帶一路”建設，將直接影響中國在全球城市網絡中的競爭與合作。本文提出上海服務“一帶一路”戰略的工作重心應體現在：首先，通過“一帶一路”建設發展全球城市合作，包括提升海陸空聯動能級、打造助力中國企業“走出去”的戰略堡壘等；其次，通過城市外交推動上海在全球城市合作中發揮作用，包括對內強化國家級新區間合作、對外著力打造全球金融治理中心和資本控制中心；最后，通過立體化推進全球城市合作來發揮作用，同時逐步把民間智庫企業納入國家總體外交。

一、城市外交和“一帶一路”沿線經濟合作發展

一個值得關注的當代國際關系現象是，以城市和地方為代表的次國家行為體變得更加開放，并成為國際體系中的積極行動者和競爭者。在發展經濟合作中，通過加強國際合作和跨國協調以提升城市競爭力和應對城市治理難題，更成為各國城市的重要政策選擇。城市經濟力量的興起以及全球城市群和全球城市網絡的涌現，對于“一帶一路”沿線支點城市和中心城市建設尤為重要。

在中國“一帶一路”建設中上，城市的作用無疑是重要的。橫向上，城市在“一帶一路”建設中展現自己；在經濟上，繼續增進“一帶一路”沿線國家經貿關系，成為市場資本等多元素組合；在文化上，更好地宣傳中國軟實力，為“一帶一路”沿線地方政府和人民都搭建起溝通的橋梁。特別是在“一帶一路”倡議的實施進程中，中國城市開展的對外交流合作實踐對“一帶一路”建設具有重要的推動作用。“一帶一路”中的城市外交在全球范圍中也并非新現象，國家與國家的交往、人民與人民的聯系、企業之間的合作，很大程度都是通過城市間的交往來進行的。

“一帶一路”沿線國家資源豐富，與我國具有很強的互補性。尤其是2015年3月28日，國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱《愿景與行動》）。“一帶一路”戰略包括一個海上戰略、一個陸地戰略，涵蓋了中亞、南亞、西亞、東南亞和中東歐等多數國家和地區，覆蓋了53個國家、94個城市，并在荷蘭的港口城市阿姆斯特丹形成一個閉環結構，沿線區域主要是新興經濟體和發展中國家。[1]在2017年國務院《政府工作報告》中，李克強總理提出扎實推進“一帶一路”建設，堅持共商共建共享，加快陸上經濟走廊和海上合作支點建設，構建沿線大通關合作機制。城市在國家政治和全球治理中，其主體意識的蘇醒是一場看不見的真正的城市革命。我國當前的城市政治影響力正在不斷提升，不僅獲得更加多的自主權，并且開始樹立自身在多個治理層次中的主體地位，讓城市與國家之間關系的調整逐漸成為不同治理過程中的關鍵。因此，“一帶一路”戰略使得沿線城市互聯互通，與全球化進程密切關聯，體現在前所未有的大規模全球城市化和城市合作浪潮的進程中，有助于深化國際產能合作，帶動我國裝備、技術、標準、服務走出去，實現優勢互補。

事實上，“一帶一路”的政策文件《愿景與行動》并未囊括我國全部省市。從選取的42個城市看，城市對“一帶一路”的響應隨時間而變化，其中2015年3～4月響應程度很高；從城市響應的空間分布看，具有“高分散，小集中”特點；從城市級別看，直轄市對“一帶一路”的響應最積極，而一般城市響應程度低。[2]因此，具體到上海、深圳和廣州等城市發展水平高的城市，更要積極發揮經濟中心城市的功能，提高對外開放的水平和層次，在“一帶一路”建設中，堅持高端定位，不能走低水平重復發展的舊路。要深化體制機制改革，爭取率先在一些重點領域和關鍵環節取得突破，建立務實有效、遵循國際慣例的管理體制和運行機制，探索多種多樣的跨區域通關模式，完善口岸通關機制，促進“一帶一路”沿線區貨物通關和人員往來便利化。[3]

二、上海的定位與作用

全球化刺激了全球城市的發展，同時又在全球范圍內尋找可以將其支撐起來的有力保障，讓真正意義上的世界城市脫穎而出，也是全球化賦予城市的進化使命。世界城市都是位于世界上曾經或者現在的數一數二的經濟強國里，那么隨著中國成為世界第二大經濟體，上海在世界上的影響力與日俱增，長三角城市群體和上海在“一帶一路”建設中也將推助對我國未來城市的規劃與拓展。

作為邁向未來卓越的全球城市，上海本身的城市定位選擇受其獨特的政治經濟地位影響，體現了國家戰略導向下中央與地方的互動關系。特別是新中國成立以后，上海通過打造工業基地、提供財稅保障、輸送技術人才等主要形式服務于國家發展大計，先后有力支持了全國工業化建設的大推進，策應了漸進改革開放的時序節奏及空間布局，為全國穩定和發展作出了重要貢獻。與此同時，上海城市定位演變和城市發展受到大“城市基因”及其演化的隱含影響，上海自身蘊含著外界無法根本改變的類似于紐約、倫敦、東京等國際頂級城市所獨有的自然稟賦條件和發展潛力。服務大國總體戰略的使命和大城市的基因規律在同一歷史過程中交互影響，共同作用，解釋了全球化進程中上海城市呈現的發展有快有慢、先后擔當改革后衛和開放先鋒、城市功能不斷調整而中心城市地位始終如一的獨特歷史特征。因此，上海的城市對外交往本來就具有渠道完整、功能齊備、領域寬廣、成果豐碩、影響面寬、吸引力大等幾個特點。例如，中美上海公報就誕生于上海，中美之間第一個指導性文件也誕生于上海。現在令我們深感自豪的多邊組織，APEC、上海精神、上海五國、上海合作組織、世博會等主場外交活動，已然成為上海城市外交中的亮點。[4]

到2030年，中國對全球經濟的影響有可能接近英美各自在1870年和1945年時的程度，因此給出一個直觀的類比，那就是上海至少應該與彼時的倫敦和紐約的全球影響力類似。同時，上海要建成“世界最大城市群的首位城市”才稱得上與中國大國地位相適應。據聯合國估測，我國的城市化率2050年將達到72.9%，并隨著全球化程度的加深，中國絕大多數城市將融入全球城市網絡。上海以建設多元功能性全球網絡連通的全球城市為目標取向，代表和體現國家戰略，不僅在“一帶一路”戰略構造的網絡中，且在整個世界體系中起決定性節點作用。現代國際大都市都是融于全球網絡城市之中的，競爭與合作成為重要的推動力量，而上海在全球卓越城市建設中間，同樣面臨來自國際國內在競爭與合作上的雙重關系。因此，上海只有全面參與“一帶一路”建設，并成為“一帶一路”的橋頭堡，才能形成強大的國際競爭合作的驅動力，形成基于全球城市網絡的輻射效應和影響力。

三、上海服務“一帶一路”建設的重點領域

具體而言，上海服務“一帶一路”建設的工作重心應體現在以下幾個方面：

首先，上海可以通過“一帶一路”建設發展全球城市合作。上海是絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的中心樞紐城市，是“一帶一路”戰略下的創新中樞、經貿中樞、金融中樞、物流中樞和信息中樞。通過“一帶一路”，上海一邊連接亞太經濟圈，一邊連接發達的歐洲經濟圈。在發展全球城市合作方面，上海必須主動融入“一帶一路”戰略。“一帶一路”戰略的內涵和外延都很豐富，所以通過政策溝通、道路聯通、貿易暢通、貨幣流通、民心相通等“一帶一路”建設的主體任務，上海市可以很好地推動全球城市合作。

一是提升海陸空聯動能級，打造國際航運中心升級版。中國區域經濟學會秘書長陳耀認為，“一帶一路”起點可以有多個，在陸上能聯接鐵路，同時具有港口功能的城市都有能力作為起點。[5]上海憑借其優勢，可以依托“一帶一路”，對接長江經濟帶，“海陸空”并進，全面提升上海樞紐能級。重點加快國際航運中心升級版建設，推進航運服務業轉型升級，推進建設連接長三角主要沿海港區的高等級航道網絡，營造具有國際競爭力的航運發展環境，為促進各類航運市場主體充分發揮作用，聯動完善提升四通八達的高速公路、軌道交通、高速鐵路路網體系和站場功能。“十三五”期間，上海要加快實施自貿區和“一帶一路”國家戰略，特別是要強化航空航運對提升上海國際航運中心能級地位的引領作用，強化上海國際航空樞紐功能，加快建設國際航空大都市。未來國際化大型樞紐機場及其周邊區域，依靠通暢的全球航空網絡與世界各國相連，匯聚各類優勢資源和高端要素，將逐漸成為國家或城市對外開放的新窗口和融入全球網絡體系的新節點，成為未來增強城市全球核心競爭力的首發地區。

二是打造助力中國企業“走出去”的戰略堡壘。擴大對外開放，重點拓展與東盟的經貿合作，積極開拓南亞、西亞、非洲東海岸等印度洋沿岸地區新興市場，積極發展跨境電子商務，鼓勵和組織企業參加相關國際性博覽會、展會，深化貿易合作。[6]“看著世界地圖做企業，沿著‘一帶一路走出去”將是中國企業未來發展的新常態。同時，從服務國家戰略出發，在基礎設施互聯互通的基礎上，必須要有中國的本土跨國企業密切跟進，加快“走出去”步伐，更好地承接基礎設施投資建設的溢出效應和成果。“一帶一路”沿線大多國家尚處在工業化初期階段，處于產業鏈相對高點的中國企業迎來千載難逢的歷史性機遇。上海全球治理能力的提升必然會推動跨國企業總部和國際性組織從“在上海為中國”加速向“在上海為全球”轉變。依托自貿區試點聚焦構建接軌國際化、法治化營商環境，上海應在為企業跨境資本流通提供便利，拓寬企業走出去融資渠道，加強并購融資工具創新，為企業提供良好的匯率風險管理工具等方面做好支撐，著眼于政府、市場、創新、社會、文化等多方面元素的精心打造，共同探索未來的制度突破，為中國企業“走出去”創造良好的發展模式，吸引中國致力于布局金磚國家和“一帶一路”國家的交通、能源、制造等企業集聚，搭建中國企業開展境外投資和成長為世界企業的重要孵化、融資、交流、推廣的平臺，成為提高中國企業、中國品牌國際認知度和美譽度的戰略橋頭堡。同時，上海發揮人才、制度、管理優勢，積極探索建立區域經貿協調工作機制。

例如，隧道股份上海城建國際工程有限公司（以下簡稱隧道股份城建國際）就是一家以海外工程建設、設計和管理、投資、建筑設備銷售為一體的國際公司，在“一帶一路”國家中，隧道股份城建國際先后在新加坡、印度進行多個地鐵和地下空間建設。隧道股份城建國際在海外市場發展中積極承擔社會責任，將“安全”作為打入新加坡市場的切入點；作為上海國資國企改革的排頭兵，該企業對下屬海外業務的經營管理和發展模式也進行了深入的研究與探索，緊抓時下“一帶一路”發展帶來的新契機，將公司所有海外項目總承包業務的經營權和管理權前置至新加坡，成立區域管理中心；同時，作為“走出去”的企業，在發展過程中，也很注重探索和實施屬地化的人力資源戰略，外方因此對于企業經營狀況和運營方式的評價也是正面的，這就為我國進一步在“一帶一路”戰略中開展積極的對外交往提供了新的實踐范例。

其次，上海可以通過城市外交推動上海在全球城市合作中發揮作用。隨著國際國內形勢發展，特別是“一帶一路”建設的推進，民間外交工作迎來了前所未有的發展機遇和更加寬廣的活動舞臺。因此，要統籌好國內國際兩個大局，把推動上海全球城市合作作為民間外交工作的一個切入點和著眼點，通過增強上海城市的軟實力和影響力來推動上海在全球城市合作中發揮重大作用。

對內，發揮帶動作用，強化國家級新區間合作。借鑒西咸新區發展經驗，強化國家級新區之間合作，搭建絲綢之路經濟帶與21世紀海上絲綢之路的合作橋梁。西咸新區與廣州南沙新區攜手合作，商洽依托中俄絲綢之路，按照“一園三地”的模式建設國際創新合作科技園區。強化制度創新，基礎設施互聯互通，貿易、投資、金融、科技、文化多領域的合作，通過建立聯席會議制度，充分發揮兩地龍頭企業及行業商（協）會作用，加強兩地干部隊伍交流合作，實現絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的對接，更好地發揮國家級新區輻射帶動作用，共同推動國家“一帶一路”戰略實施。目前西咸新區與廣州南沙新區已就共建產業合作基地、聯合招商機制、共建創新型孵化器、共同加強對國際投資貿易規則研究等達成一致。此外，西咸新區還在中俄絲路創新園基礎上，商洽與韓國等國家的“一園多地”合作，搭建跨國園區共建和產業孵化新途徑。[7]上海浦東新區也可效仿此模式，與其他國家級新區進行強強聯手，搭建合作橋梁。

對外，著力打造全球金融治理中心和資本控制中心。“一帶一路”戰略標志著中國對外開放新格局拉開大幕，預示著中國將深度介入并爭取全球治理制度性權力。自貿區試驗以及金磚銀行落戶上海，表明上海正成為中國開展全球治理的重要基地。因此，上海應牢牢抓住人民幣國際化的歷史性機遇，充分依托金磚銀行、自貿區溢出帶動作用和先行先試優勢，以吸引開發性多邊金融機構集聚作為促進全球互聯互通、提升全球治理能力和資源配置能力的重要切入點，吸引金磚國家、亞太自貿區以及“一帶一路”等區域和國際性投融資機構等全球性治理機構入駐，率先建設升級成為國際金融治理中心和全球資本控制中心，推動實現從“金融交易”、“金融管理”向“全球金融治理”的重大創新和歷史突破。依托多邊開發性金融上升到新的高度，推動以我國為中心和上海為基地的亞洲互聯互通網絡建設，通過金融治理促進構建開放型經濟新體制上發揮標桿作用。

最后，上海可以在全球城市建設過程中，通過立體化推進全球城市合作來發揮作用。同時，應該逐步把民間智庫企業納入國家總體外交，進行戰略謀劃，對民間組織活動進行協調管理。既要有雙邊交往，還要有多邊活動，通過民間外交來體現上海的特色，推動上海在全球城市合作中作出重大貢獻。實施“一帶一路”戰略構想，推進文化先行，要著力提升上海全球文化融匯引領功能，發揮事半功倍的作用。“一帶一路”上有幾十個國家、數十億人口，文明形態、文化風格多樣，深化與沿線國家的文化交流與合作，上海要發揮全球城市文化發展的功能。未來，全球城市將是全球的文化中心。一方面把好的文明價值內化進中國文化，另一方面把中國品牌提升到全球文化層面，應當成為上海的重要使命。自從開埠以來，上海的文化身份就成為一種異質文化交織之下的復合體。積極融入“一帶一路”，上海可充分把握人類社會從工業文明向城市文明轉變的歷史性機遇，著力打造成為東西方文化交匯的中心節點、城市文明發展潮流的引導者以及新的全球文化藝術教育之都，提升上海城市的魅力和軟實力，發揮“海納百川”包容優勢，吸納“一帶一路”上不同國家的人才、企業匯聚上海。

說明：本文系中國清潔發展機制基金贈款項目“氣候變化談判領域內的非政府組織問題研究”（項目編號：2014093）的階段性成果。

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責任編輯：張 煒