再接再厲推進跨區法院改革
——專訪北京大學憲法與行政法研究中心主任、教授姜明安

文/艾文 本刊記者/張慧超

再接再厲推進跨區法院改革
——專訪北京大學憲法與行政法研究中心主任、教授姜明安

文/艾文 本刊記者/張慧超

跨行政區劃人民法院的設立，保障了跨地區案件審判公正，對進一步明確司法管轄、優化司法資源配置具有重要意義。在跨行政區劃人民法院探索實踐兩年半的時間里，已經取得顯著成效，同時也面臨著法律障礙、機制建設、管理保障等問題。就跨行政區劃人民法院改革面臨的問題及未來的改革方向，本刊對北京大學憲法與行政法研究中心主任、教授姜明安進行了專訪。

記者：為破除司法權力“主場化”“地方化”，黨的十八屆四中全會決定探索設立跨行政區劃法院。2014年年底，北京市四中院和上海市三中院成立，至今已有兩年多的時間。對于這兩年多的改革實踐，您如何評價？

姜明安：我認為，北京、上海兩地設立跨行政區劃法院的成效是顯著的。以北京為例，四中院建院兩年半以來，共受理各類案件6千多件。其中，以北京市各區政府為被告的行政案件4千多件，占75%，以重大金融保險糾紛、涉外涉港澳臺商事糾紛、環境資源、食品藥品等公益訴訟為主體的特殊重大民商事案件800多件，以特殊重大主體職務犯罪案件、重大走私類案件為主體的刑事案件80多件，大標的執行案件450多件，至今年年初結案達5380件，

法定審限內結案率達99.6%。據四中院對外發布的改革進展信息，它們兩年多來共推進了四項機制創新和五項體制改革。四項機制創新是：（一）司法行政互動機制創新。加大了行政機關負責人出庭應訴工作力度，實現了行政機關工作人員出庭率達100%。采取巡回走訪座談方式，對癥下藥幫助解決各區政府在推進依法行政工作中的疑難問題。（二）訴前多元矛盾化解機制創新。制定并發布了《立案釋明規則》，建立了駐院法律援助工作站，由專業律師為當事人提供免費法律咨詢服務；與北京多元調解發展促進會、“一帶一路”國際商事調解中心等機構建立了合作關系，為當事人提供更加多元化的糾紛解決路徑。（三）審判執行工作機制創新。將保險公司責任保險擔保方式引入財產保全工作中，有效降低了保全成本和提高了保全效率；制定出臺了《關于充分保障律師執業權利共同維護司法公正的若干規定》和落實委托調查令制度，有效推動了“送達難”問題的破解。（四）公共關系協調機制創新。成立了司法服務辦公室作為統一對外聯絡部門，統籌代表委員、特邀監督員、人民陪審員等外部資源力量聯絡工作，建立專家咨詢論證制度；加強與律師協會溝通協調，加強互聯網、微博及微信公眾號建設，并堅持實行月度新聞發布會制度。五項體制改革是：（一）明確跨區法院功能定位，充分發揮四中院作為全國首批跨區劃法院的“試驗田”作用。（二）推進審判權運行機制改革。制定和出臺了20余個審判權運行機制改革規范性文件，為審判權運行機制改革和司法責任制的落實奠定了堅實的制度基礎。（三）以高水平信息化建設助推改革。建成了高清數字法庭，開發完成了訴訟服務微信平臺系統等重大信息化項目系統建設，推行網上辦公，為當事人和人民群眾提供更加便捷優質的訴訟服務。（四）推進執行工作體制改革。通過實質化推動“審執分立”和“裁執分離”，較好地實現了執行裁判權、實施權、監督權“三權分離”，有效提升了執行效果。（五）推進內設機構扁平化改革。積極探索構建以平臺建設為抓手的內設機構扁平化管理模式，將涉及法院管理的50余項工作職能集中整合到四個平臺之中。

北京、上海兩地設立跨行政區劃法院的改革雖然取得了重大成效，但是，改革成效與人民群眾的期望還是有較大差距的。例如，行政訴訟案件跨區域管轄的比例還是很小的。北京四中院和上海三中院成立后均只受理以區政府為被告的案件，而不受理以區政府部門（如公安、工商、交通、衛生、城建、城管、質監等）為被告的行政案件，這些案件可能是以區政府為被告的案件的數倍，但這些案件只能由本行政區域內的法院管轄，如告海淀公安的案件只能由海淀法院受理。因此，未來改革的任務還很艱巨。據報道，上海正在啟動以區政府部門為被告的行政案件的跨行政區域管轄的試點。北京預計也將啟動相應改革。

記者：目前，我國這兩家跨區法院都設立在直轄市，您覺得今后有必要在直轄市以外的省區設立跨區法院嗎？如果有的話，應該如何設置？

姜明安：黨的十八屆四中全會以后，全國各地都在推進跨行政區域法院的改革實踐，有的地方比北京、上海的改革力度更大，步伐更快，如海南、甘肅、河南等，行政案件跨行政區域管轄都比北京、上海的范圍大。它們有的是利用過去的鐵路運輸法院集中管轄部分行政案件和部分民商事案件以及刑事案件，有的則是通過不同行政區域法院相互交叉管轄或集中管轄實現案件異地審理。例如，烏魯木齊市所有行政案件均集中在兩個區法院受理，其他區法院均不管轄行政案件，而管轄行政案件的這兩個法院所在地區域的案件又相互交叉管轄，從而實現了全市行政案件的跨行政區域管轄，所有行政案件都不由本行政區域的法院審理。

對于行政訴訟來說，無論是設立跨區域法院，還是實行跨區域管轄（如交叉管轄、統一集中管轄），都不是目的，目的是防止和避免當地黨政機關對行政審判的干預。為了防止和避免地方干預，除了設立跨區域法院和實行跨區域管轄外，一些地方還采取提級管轄的方式。即由中級人民法院管轄原由基層人民法院管轄的行政案件（原由中級人民法院管轄的行政案件可再提級由高級人民法院管轄）。這樣做既可防止地方干預，又有利于避免案件統一集中于某一兩個基層法院管轄導致的統一集中管轄法院案件多、壓力大、人力物力緊張，非管轄法院行政庭閑置的問題。行政案件數量本不及民刑事案件的十分之一，過去每個基層法院設一個行政庭往往導致司法資源浪費，也不利于法官積累審判經驗。由中級人民法院統一集中管轄有很多好處，我一直主張以此作為今后改革的方向。中級人民法院統一集中管轄一段時間后，在積累和總結經驗的基礎上，就可以向行政法院過渡。

記者：我國跨行政區劃法院是在原先專門法院的基礎上合并而成，隨著立案登記制改革、員額制改革的落實推進，跨行政區劃法院面臨著案多人少、管轄范圍不清的問題，您認為今后該如何解決這些問題？

姜明安：跨行政區域法院大多是各地在利用和改造原鐵路運輸法院的基礎上建立的。目前似乎沒有哪個省市新組建跨行政區劃法院——在幾個區縣新建一個跨行政區域基層法院，在幾個地級市新建一個跨行政區域中級法院，在幾個省、自治區、直轄市新建一個跨行政區域高級法院。現在解決地方干預的方法主要不是建立跨行政區域法院，而是實行跨行政區域管轄，即根據行政訴訟法第18條第二款，由高級人民法院確定某一基層法院或中級人民法院跨行政區域管轄其他行政區域的行政案件。例如，深圳市自2015年6月30日起，即啟動行政案件集中管轄改革。深圳市所有基層人民法院管轄的行政案件，均分布集中到鹽田區法院審理。自2016年1月1日起，全市基層法院管轄的行政訴訟案件和非訴行政執行審查案件全部統一由鹽田區法院管轄。目前這種做法引發的問題是被指定統一集中管轄的法院案件多、壓力大、人力物力緊張，非管轄法院行政庭閑置。解決這些問題的辦法有三：一是將非管轄法院行政庭的行政法官調往被指定統一集中管轄的法院，緩解案多法官少的矛盾，經費由省、自治區、直轄市統一劃撥，緩解經費緊張的矛盾；二是組建真正的跨行政區域法院（而不只是由鐵路運輸法院取代）；三是行政案件統一提級由中級人民法院管轄。我傾向于第三種方案，今后第一審行政案件更多地由中級人民法院管轄。

記者：我國跨行政區劃法院改革目前還面臨著哪些法律障礙，該如何破解立法與改革的矛盾，以保證這項改革措施于法有據、有效推進？

姜明安：現行行政訴訟法規定的地域管轄的基本規則是：行政案件由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄，也可以由復議機關所在地人民法院管轄（第18條第1款）。雖然該法同時規定，經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。但是由于法院人、財、物短期內還難于實現省級統管，故行政訴訟普遍實行跨行政區域管轄還有不少實際困難，而不只是法律障礙。只有今后通過不斷改革，法院人、財、物逐步實現省級統管，真正解決實行跨行政區域管轄，乃至建立跨行政區域法院的各種實際問題，今后修法，克服法律障礙才最終有可能。

記者：從維護司法公正、杜絕權力干擾司法的角度，我國未來跨行政區劃法院改革的方向是什么？我國有沒有必要設立行政法院來統一管轄行政訴訟案件？

姜明安：根據我前已述及的觀點，我認為，從維護司法公正、杜絕權力干擾司法的角度，我國未來跨行政區劃法院改革的方向是：先通過行政案件集中管轄、交叉管轄、提級管轄，逐步解決一審行政案件異地管轄的問題；然后再逐步解決二審行政案件的跨行政區劃管轄問題；最后，在條件成熟時，再建立真正的跨行政區劃基層法院、跨行政區劃中級法院和跨行政區劃高級法院（或稱上訴法院，可在現有最高人民法院六個巡回法庭的基礎上擴充改造而成）。如果有這些獨立于地方行政當局的各層級跨行政區劃法院，建不建立行政法院對于行政審判的公正性就不具特別重要的意義了。如果這些獨立于地方行政當局的各層級跨行政區劃法院較長時期建立不起來，則通過行政案件提級管轄，擴大中級法院的行政審判庭的獨立審判權，然后從普通法院“脫穎而出”，建立獨立的行政法院就有其必要性和重要性。