要依據(jù)憲法設(shè)立跨區(qū)法院
——專訪中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員翟國強(qiáng)

文/何晶晶 本刊記者/姚炎中

要依據(jù)憲法設(shè)立跨區(qū)法院
——專訪中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員翟國強(qiáng)

文/何晶晶 本刊記者/姚炎中

在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，任何改革都要遵循法治的原則和精神。作為司法體制改革的重要組成部分，跨行政區(qū)劃法院改革也不例外。今后，繼續(xù)推進(jìn)跨行政區(qū)劃法院改革，就要明確跨區(qū)法院的組織形式問題，包括依據(jù)何種原則和依據(jù)，采取何種模式，如何設(shè)計(jì)跨區(qū)法院等，這是保證跨行政區(qū)劃法院改革于法有據(jù)的基礎(chǔ)。對(duì)此，本刊記者對(duì)中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員翟國強(qiáng)進(jìn)行了專訪。

記者：我國的跨行政區(qū)劃法院改革已經(jīng)進(jìn)行了兩年多，改革實(shí)踐證明了這種思路。在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，要擴(kuò)大改革成果，該如何確定跨區(qū)法院的組織形式，法律依據(jù)又是什么？

翟國強(qiáng)：黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》對(duì)于當(dāng)代中國法治進(jìn)程具有里程碑意義，該決定提出了許多重要的法治創(chuàng)新措施。其中，在司法改革方面的一個(gè)舉措就是“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院”，這項(xiàng)改革措施受到了理論界和法律實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注和熱烈討論。在我國，司法制度不僅是法律制度的重要組成部分，也是一項(xiàng)重要的憲法制度。因此，如何保證司法改革在憲法和法律軌道上進(jìn)行，是一個(gè)需要認(rèn)真研究的問題。

我國憲法已經(jīng)確立了人民法院組織的基本方式。人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，人民法院由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，是憲法所確立的司法機(jī)關(guān)組織的基本方式。對(duì)此，現(xiàn)行憲法第3條第三款規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”通俗地說，就是“人大產(chǎn)生一府兩院”，這是我國司法機(jī)關(guān)組織的基本憲法框架。

如何根據(jù)憲法“產(chǎn)生”審判機(jī)關(guān)呢？根據(jù)憲法規(guī)定，需要依照法律規(guī)定的各種途徑和形式來組建所有國家機(jī)構(gòu)，通過人民代表大會(huì)產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。因此，立法法第8條明確規(guī)定，下列事項(xiàng)只能制定法律：“各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)。”在相關(guān)的組織法制定后，“產(chǎn)生”的方式主要包括兩種：選舉和任命。廣義上，“產(chǎn)生”還包括“決定”，比如全國人大常委會(huì)職權(quán)中的“決定……人選”。廣義上也可以解釋為包括“任命”。例如，根據(jù)憲法，全國人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生最高人民法院院長，任命最高人民法院副院長，軍事法院院長等。

根據(jù)憲法，人民法院組織法對(duì)上述關(guān)系進(jìn)行了進(jìn)一步具體化。人民法院組織法規(guī)定了最高人民法院和地方各級(jí)人民法院等不同類型的人民法院根據(jù)法定程序如何產(chǎn)生。但是對(duì)于專門法院如何產(chǎn)生，人民法院組織法并未作出明確規(guī)定。該法第28條規(guī)定，專門人民法院的組織和職權(quán)由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)另行規(guī)定。據(jù)此，全國人大常委會(huì)曾作出決定，設(shè)立海事法院和知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，但是對(duì)于軍事法院和鐵路運(yùn)輸法院等其他專門法院卻并未作出決定。

記者：跨區(qū)法院的設(shè)立要符合憲法的規(guī)定，但是憲法中并沒有“跨區(qū)法院”的明確規(guī)定，那么該如何在憲法的框架下定位跨區(qū)法院？

翟國強(qiáng)：根據(jù)憲法第124條規(guī)定，我國的人民法院分為三種類型：最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院。跨區(qū)設(shè)立的人民法院究竟定位于地方各級(jí)人民法院，還是專門人民法院？需要認(rèn)真研究。

比較來看，專門人民法院體制的優(yōu)勢就是專業(yè)性強(qiáng)，如果選擇專門法院模式，可能更符合司法改革遏制地方保護(hù)主義的目標(biāo)。但這一思路必須面對(duì)的一個(gè)關(guān)鍵問題是如何在“地方各級(jí)人民法院”和“專門人民法院”之間作出取舍和平衡。從類型化的視角看，所有法院審判的案件可以依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)劃分為不同類型，比如金融類案件、房地產(chǎn)類案件、家庭糾紛、勞動(dòng)保障案件。相對(duì)于其他案件而言，每一種都是特殊案件，都構(gòu)成設(shè)立專門法院的理由。比如對(duì)于不同類型的案件可以分別設(shè)立諸如行政法院、金融法院、勞動(dòng)法院、家庭法院、房地產(chǎn)法院、社會(huì)法院等。但過多的專門法院顯然與我國憲法確立的人民法院體制框架不符合。

如果跨區(qū)設(shè)立的人民法院是“地方各級(jí)人民法院”的一種類型，設(shè)立跨區(qū)法院需要遵守憲法的程序產(chǎn)生。因?yàn)楦鶕?jù)憲法第128條規(guī)定，地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。上述地方各級(jí)人民法院的產(chǎn)生程序?qū)儆趹椃ㄖ苯颖Ａ舻囊?guī)定，如果要進(jìn)一步改革，則需要修改憲法。

記者：法治的核心是憲法和法律的實(shí)施，跨區(qū)法院也必須在法治的軌道內(nèi)。為此，該如何依據(jù)憲法設(shè)立跨區(qū)法院？

翟國強(qiáng)：憲法是司法改革的根本遵循，依據(jù)憲法設(shè)立跨區(qū)人民法院，可以有兩種方案：

第一種方案是，通過立法實(shí)施憲法，完善法院組織法。如果僅就憲法文本的規(guī)定來說，跨區(qū)法院如何設(shè)立，有著充足的操作空間。因?yàn)閼椃ㄖ皇且?guī)定了司法制度的主要框架，憲法第3條規(guī)定了審判機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，但這種“產(chǎn)生”的含義可以有充足的解釋空間。上述司法改革主要的制度問題在于如何根據(jù)憲法完善相關(guān)法律制度，比如法院組織法的規(guī)定。首先需要通過立法明確跨區(qū)法院產(chǎn)生方式，特別是這種法院與人民代表大會(huì)之間的關(guān)聯(lián)性。比如，其院長、副院長、審判員由哪一級(jí)人民代表大會(huì)依據(jù)何種程序產(chǎn)生？是否可以由人大常委會(huì)直接任命而不經(jīng)過選舉程序？是否向人大報(bào)告工作？如果這種法院屬于專門法院，還應(yīng)確立這種專門法院與一般的地方各級(jí)人民法院之間的關(guān)系。在此方面，憲法沒有規(guī)定所有人民法院都由人民代表大會(huì)直接產(chǎn)生，憲法甚至沒有規(guī)定地方各級(jí)人民法院的級(jí)別，即使是在中級(jí)人民法院和高級(jí)人民法院之外設(shè)立其他類型的地方法院，這些舉措與憲法也并不抵觸。

第二種方案是，回歸設(shè)立跨區(qū)法院的初衷，在不改變法院產(chǎn)生的憲法關(guān)系的前提下，改變法院管轄的地域范圍來實(shí)現(xiàn)設(shè)立跨區(qū)人民法院的目標(biāo)。新修訂后的行政訴訟法第18條的規(guī)定體現(xiàn)了這種思路。該條規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。”如果將這種變更管轄權(quán)的措施推廣到民事案件、刑事案件等其他審判領(lǐng)域，也可以達(dá)到“舊瓶裝新酒”的改革效果，設(shè)立一種實(shí)質(zhì)意義上的跨區(qū)法院。但問題是這種管轄權(quán)的改變?cè)谝欢ǔ潭壬峡赡軙?huì)使法院管轄的地域范圍與依照地域范圍設(shè)立的人民代表大會(huì)完全脫節(jié)，使法院事實(shí)上擺脫人大的監(jiān)督，打破憲法第128條所確立的“地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”的憲法格局。如果將上述思路進(jìn)一步延伸，還可得出另一種方案：不改變現(xiàn)有法院的組織體系，跨行政區(qū)劃設(shè)立巡回法庭，通過修改法律賦予巡回法庭一定的跨區(qū)域司法管轄權(quán)，也可以實(shí)現(xiàn)設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。但這種方案需要對(duì)現(xiàn)有的司法制度作出較大幅度的調(diào)整，比如，重新定位人民法院與法庭的法律地位、改革現(xiàn)有的審判體制格局等。