清朝的行政監察制度

張晉藩先生創辦并指導

清朝的行政監察制度

張晉藩先生創辦并指導

張晉藩中國政法大學法律史學研究院名譽院長、終身教授

清朝是末代封建王朝，行政監察最為完備的朝代。按清制，都察院率六科、十五道職掌稽察中外各衙門政務。其大體分工是：六科分別稽察吏、戶、禮、兵、刑、工六部，吏科兼察順天府，禮科兼察宗人府、理藩院、太常寺、光祿寺、鴻臚寺、國子監、欽天監；兵科兼察太仆寺、鑾儀衛；刑科兼察通政使司、大理寺及河南道刷卷。

十五道中，京畿道稽察內閣、順天府大興縣、宛平縣；河南道稽察吏部、詹事府、步軍統領衙門、五城；江南道稽察戶部、宣課司、寶泉局三庫、左右兩翼稅務衙門、在京十三倉；浙江道稽察禮部、都察院；山西道稽察兵部、翰林院、六科、中書科、總督倉場、坐糧廳、大通橋監督、通州二倉；山東道稽察刑部太醫院；陜西道稽察工部、寶源局；湖廣道稽察通政使司、國子監；江西道稽察光祿寺；福建道稽察太常寺；四川道稽察鑾儀衛；廣東道稽察大理寺；廣西道稽察太仆寺；云南道稽察理藩院、欽天監；貴州道稽察鴻臚寺。可見在京各衙門，除軍機處以外，均在科道稽察范圍之內。其中六部、宗人府、理藩院、通政使司、各寺監及順天府，還接受科、道雙重稽察。

清朝統治者對于明代官僚結黨的弊害深惡痛絕。一再要求科道官員要“公正無偏”，不避權貴，勇于舉劾官吏中結黨攀援之習。對于“自皇子諸王及內外大臣官員有所為貪虐不法，并交相比附傾軋黨援，理應糾舉之事，務宜大破情面、據實指參，勿得畏怯貴要，瞻徇容隱”。同時，嚴禁各衙門大小官員私交私宴及慶賀饋送，違犯者科道官應指名特糾，

敕吏部從重議罪，失糾者一并嚴處。

為了保證科道監察官忠于職守和舉劾的獨立性與保密性，要求上密奏者，不謀于人，不泄于外，否則予以議處。為使密奏直達御前符合保密要求，特別規定：“言官題奏應密不密者，罰俸六月。”密折奏事是對科道官糾舉彈劾他官不法行為的保護性措施，也體現了科道官只對皇帝負責，為皇帝耳目之司的作用。

為加強各衙門的行政效率，清廷賦予都察院督催、注銷案卷的權責。所謂督催，即督促檢查各行政機關所承擔的公務是否如期完成。所謂注銷，就是及時辦理所承擔事項的注銷手續，以示了結。督催、注銷制度在清朝十分完備，從機構設置、辦事程序，到督催內容標準及處治辦法都有明確規定。順治十八年上諭：“今各部一切奉旨事件及科抄俱定有限期，六科按月察核注銷。其余不系奉旨事件及無科抄者，若不專令稽察，必致稽遲。除刑部已差科員稽察外，吏、戶、禮、兵、工五部，亦應照刑部例，各差科臣一員，不時稽察。如有遷延遲誤，即行參奏，仍于差滿未交代之前，將已完、未完事件明白具奏。”康熙十六年上諭：“向來各衙門事件關系重大者，雖有定限赴科道稽察，但事有易結者即宜速結，必俟限滿方行題覆，多致壅滯。更有各項呈狀不系注銷者，任意耽延，借端拘提人犯，數月不為審結，無辜牽連，殊堪憫側。以后具題本章，俱著速行料理，不必盡拘定限。至于審理事件亦速為完結；著照注銷欽件例定限，每月造冊赴都察憲、科道稽察具奏。”

清朝行政監察最顯著的發展是監察法的完備。五朝（康雍、乾嘉、光緒）會典是清朝的大經大法盡管諸法合體的架構，使其中雜有刑事，訴訟之法外，更多的是行政法規的匯編。除含典外各部院監寺則例均屬行政立法成為行政監察的重要依據。特別值得提出的是在因襲時代《憲綱條例》的基礎上，結合清朝的實際國情創制的《欽定臺規》，是中國封建社會最后也是最完備、最具代表性的監察法典。其中詳列對部院及地方諸多的監察以及對各部院文件及日常法務的監察。