話說看守所轉隸

樊崇義先生創辦

話說看守所轉隸

樊崇義先生創辦

樊崇義中國政法大學訴訟法學研究院名譽院長、博士生導師北京師范大學“京師首席專家”、刑事法律科學院特聘教授

2017年6月15日，公安部發布公告，就《中華人民共和國看守所法（公開征求意見稿）》向社會公開征求意見。我看了該征求意見稿后，認為全文之關鍵是我國看守所的管理體制轉隸問題，即征求意見稿第6條所規定的仍由公安機關管理，轉隸為國家司法行政機關管理。抓住了管理體制的轉隸，看守所法修改的其他問題就迎刃而解了。

一、依法治國和尊重與保障人權的必然要求

我國現行的《中華人民共和國看守所條例》于1983年頒布實施，是以1979年《中華人民共和國刑事訴訟法》為基礎制定的。舊的刑訴法強調的是打擊犯罪，人權保障的重要性還未得到充分認識。同時，當時正逢1983年第一次全國范圍“嚴打”運動，基于提高打擊犯罪效率的要求，看守所歸由公安機關預審部門直接領導，將看守所定位為打擊犯罪而非羈押性質的場所，這一管理體制一直沿襲至今。

2012年《中華人民共和國刑事訴訟法》將尊重和保障人權列為刑訴法的基本任務。黨的十八屆三中、四中全會提出依法治國建立法治中國的目標，并明確提出“建構人權司法保障制度”的要求。觀念的進步和歷史的發展，都要求我國的刑事訴訟從打擊和控制犯罪模式向懲罰犯罪與正當法律程序、人權保障相結合的模式轉型。

在打擊犯罪模式下，為提高破案效率，我國看守所異化為“為偵破案件”而關押的場所，審前羈押率高位運行。羈押和偵查兼于公安機關一身，偵查權缺乏有效監督，公安機關用對看守所管理的便利條件，以刑訊逼供等非法手段獲得口供的現象十分普遍，由此出現各種非正常死亡事件，極大地敗壞了看守所的公眾形象。同時，還將“深挖余罪”作為看守所的一項重要職能，完全背離了看守所的基本定位，人權保障的價值消失了。所有問題的癥結都在于，在舊有管理體制下看守所難以保持其中立性，成為侵害人權的重災區。為適應刑事訴訟模式的轉型，看守所管理體制必須轉隸。

二、根據權力制衡原則，偵羈必須分離

絕對的權力導致絕對的腐敗，是一條在任何領域都適用的道理。公安機關管理看守所的直接后果，就是羈押權不能有效制約偵查權，必定導致偵查權的濫用，引發冤假錯案。據統計，已經公布的34起冤假錯案，每個案件背后都存在偵查人員利用控制看守所的便利實施刑訊逼供等非法取證行為，這樣的歷史教訓太沉重，我們應該深刻反思。為防止冤假錯案，杜絕刑訊逼供，這些年我們實施了多項改革措施，但是收效甚微。根源在于，如果看守所的管理體制不改，偵查權和羈押權合于一身，沒有獨立的一方介入，偵查權不被有效監督和制約，刑訊逼供就會屢禁不絕。要從源頭上避免冤假錯案，看守所轉隸已到勢在必行、刻不容緩的地步。

同時，刑事訴訟中也應貫徹權力制衡的基本原理，羈押權、偵查權、檢察權、審判權和執行權必須在分離的前提下互相制約，才能實現刑事法治。在破案壓力之下，偵查人員有天然的傾向，通過控制犯罪嫌疑人的人身偵查案件，這是刑事訴訟中最易侵害人權的環節，我們必須將兩種權力進行分離。另一方面，看守所作為羈押管理機關，必須回歸其本來的定位，將挖大案、找余罪、抓漏人作為看守所職能的做法，完全偏離了權力制衡和人權保障的原則。我們要結束以前以羈代偵、偵羈不分的狀態，偵羈分離是刑事法治必須堅守的底線。

三、現有看守所改革卓有成效，但是不能從根本上解決管理體制的弊端

近幾年來，公安部監所管理局對看守所進行了一系列改革措施，在保障犯罪嫌疑人、被告人人身權利和律師會見權等方面取得了顯著效果，但是存在的問題并沒有從根本上得到遏制，用四句話總結現在存在的主要問題是:刑訊逼供仍屢禁不止；違法亂紀現象叢生；非法證據仍不斷出現；冤假錯案時有發生。

從根本上反思，這些現象存在的原因，還在于看守所在公安部門的管理下，既不能在事前有效地制約非法偵查行為，也不能在事后對該行為的查處提供客觀的支持，導致違法行為沒有任何后果，相關規定成為一紙空談。如果管理體制障礙不消除，一些舍本求末的改革措施，無論如何加大力度，都不能從根本上解決問題。歷史遺留下來的看守所打擊犯罪、深挖余罪的傳統思維和固定模式，必須通過管理體制的改變將錯誤的觀念強行扭轉過來。

首先，通過轉隸可以回歸看守所的基本職能：1.未決犯罪嫌疑人的監管；2.保障被羈押人員的基本人權；3.保障訴訟和審理的順利進行。

其次，通過改變管理體制保持看守所的中立性，也利于通過對非法行為追責，倒逼偵查機關依法辦案，從根本上減少冤假錯案的發生。

最后，看守所職能的轉變必將對會見難、辯護難、申訴難等問題的解決起到積極的推動作用，有利于切實保障犯罪嫌疑人的基本權利。

四、看守所不轉隸，人權保障的各項制度和措施很難落到實處

刑事訴訟中人權保障理念的運用和實現，落腳點都在看守所中具體制度的建構。概括而言，這些制度主要包括：第一，入所人員的信息保密制度；第二，入所人員的體檢制度，第三，入所的登記制度；第四，物品保管制度；第五，基本生活保障制度；第六，提審登記制度；第七，入所的訊問制度；第八，訊問時的錄音錄像制度；第九，律師會見制度；第十，會見時不被監聽制度；第十一，申請申訴制度；第十二，法律援助制度；第十三，羈押變更制度。

以上具體制度涉及犯罪嫌疑人的基本生活保障、接受偵查、辯護權的實現等方方面面，無一不與犯罪嫌疑人的人權保障息息相關。如果看守所的管理體制不變，公安機關在偵查案件、打擊犯罪的目標驅動之下，通常會罔顧犯罪嫌疑人的基本生活保障，排斥律師的參與，這些具體制度都難以有效建立和實施，人權保障理念就會在實踐中被架空。所以，從人權保障理念具體實施的機制而言，看守所必須轉隸。

習近平總書記在深化司法體制改革、推進司法公正的改革中強調：“完善司法制度、深化司法體制改革，要遵循司法活動的客觀規律，體現權責統一、權力制約、公開公正、尊重程序的要求。”看守所改革正是司法體制改革的重要內容，也是司法規律的必然要求。我們一定要嚴格貫徹習近平總書記講話的精神，尊重司法活動的客觀規律，體現權力制約的原則，將看守所管理體制由公安部門向司法行政管理部門轉隸。

鏈接：我國對現行《看守所條例》作出修改

我國現行《看守所條例》根據1979年刑訴法制定，于1990年由國務院頒布實施。在1996年和2012年，刑訴法經歷兩次修改，但作為與其配套實施的法規，《看守所條例》一直未作修改。在此次征求意見稿中，有以下幾方面作出了修改。

一是增加人權保障的規定和體現。征求意見稿將“尊重和保障人權”寫入總則立法目的中。對在押人員的稱謂由原來的“人犯”改為“犯罪嫌疑人、被告人”。

二是增加了社會監督的規定。征求意見稿在監督方面增加了社會監督的規定，明確看守所應當主動接受社會監督。如，主動公開有關辦事程序和監督方式、建立執法監督員巡查制度，接受人大代表和政協委員監督。

三是對被關押人實行分押分管規定。征求意見稿規定，看守所管理實行分押分管。對成年人和未成年人，共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人，未同案處理但實施的犯罪存在關聯的犯罪嫌疑人、被告人等實行分別關押和管理。征求意見稿還明確了參考性分押分管，規定對暴力犯罪和非暴力犯罪，故意犯罪和過失犯罪，初犯和累犯，性犯罪和其他類型犯罪等的犯罪嫌疑人、被告人，視情實行分別關押和管理。

在看守所隸屬關系上，征求意見稿保留現行條例規定，國務院公安部門仍主管全國看守所工作，縣級以上地方人民政府公安機關主管本行政區域看守所工作。