稅收法定原則
——從“照章納稅”走向“稅收法定”的中國稅收

胡建淼教授創辦

稅收法定原則
——從“照章納稅”走向“稅收法定”的中國稅收

胡建淼教授創辦

胡建淼國家行政學院法學部主任、教授

中國稅收制度的定位和發展，與世界法治化、文明化趨向具有同步性和同向性。中國的征稅行為，從“行政行為”走向“立法行為”，從“照章納稅”走向“稅收法定”，伴隨和標志著中國法治前進的腳步。

從五四憲法到現行八二憲法，我國四部憲法都沒有征稅權的規定，稅收立法權一直不明確，但“稅收法定”的精神早有顯露，這從“公民納稅義務法定”的憲法視角可見一斑。五四憲法和八二憲法都規定“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”，這意味著沒有法律依據公民不具有納稅的義務。我國立法法第8條明確將“稅收基本制度”納入到“法律保留”范圍，但第9條又規定全國人大及其常委會有權把“稅收立法權”授給國務院。我國《稅收征收管理法》將征稅權的設定權授給了法律和行政法規，即授給了全國人大及其常委會和國務院。

在制度規范的實踐中，我國稅收制度一直在自我演變。最早在1952年，當時的政務院發布的《全國稅政實施要則》規定稅收立法權歸中央政府。1958年，全國人大常委會通過了《農業稅條例》和《工商統一稅條例（草案）》。到1977年，國務院批轉財政部的《關于稅收管理體制的規定》，規定稅法的頒布與實施、稅種的開征與停征都由國務院統一規定。1984年，全國人大常委會授權國務院改革工商稅制和發布試行有關稅收條例（草案）。從這個授權看，稅收立法權是屬于全國人大常委會的。在1985年，全國人大又授權國務院在經濟體制改革與對外開放方面可以制定暫行規定或條例，這似乎表明全國人大要確認稅收立法權屬于全國人大。此后，國務院依照這兩次授權制定了大量稅收暫行條例，行使稅收立法權。

這兩次授權，由于沒有列出明確目的，沒有遵循“一事一權”原則，只籠統地說授權范圍是“改革工商稅制”與“經濟體制改革和對外開放方面的問題”，授權范圍模糊不清，這樣的“空白授權”幾乎把所有稅收事項都授權給政府部門決定。另外，經國務院再一次授權，一些征稅的行政法規由財政部或國家稅務總局制定，這不符合“被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關”的基本原則。同時，兩次授權也沒有規定時效，1984年的授權雖于2009年廢止，但至今國務院依然依據1985年的授權行使稅收立法權。

我國現行的19個稅種中，僅有個人所得稅、企業所得稅和車船稅有法律依據，其余16個稅種均以行政法規為依據，另有財政部與稅務總局發布的數以百計涉稅“細則”、“文件”和“通知”，以及由中央部委與省級部門發出的成千上萬文件。我們似乎還停留在“照章納稅”的時代和觀念之中，只要有政策和文件依據，都可征收。稅收基本上成了行政部門的“家事”。隨著經濟的發展，政府開征新稅的積極性持續高漲。對此，人們不禁要問，稅收到底是行政機關的事，還是國家最高權力機關的事？稅收到底應由政府的行政行為來設定，還是必須由全國人大及其常委會的法律來設定？當年的稅法授權是否該應由國家最高權力機關收回？由此，“稅收法定”的呼聲越來越大。

2013年，黨的十八屆三中全會明確提出“落實稅收法定原則”，這是為推動國家治理體系和治理能力現代化、全面推進依法治國作出的重要戰略部署。2015年修正的立法法第8條第（六）項，根據稅收法定原則，明確“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規定，強化了“法律保留原則”。新法克服了舊法對“稅收基本制度”表述的模糊性，為全面推進“稅收法定”提供了法律依據和保障。

由此，中國已從“照章納稅”走向“稅收法定”。