蒲江法院創新“一沉三聯”機制妥善解決基層治理糾紛問題

本刊記者/陳俊伶 通訊員/李瓊花

蒲江法院創新“一沉三聯”機制妥善解決基層治理糾紛問題

本刊記者/陳俊伶 通訊員/李瓊花

近年來，四川省蒲江法院秉持“訴源治理、訴前分流”理念，以本地茶文化為根基，深挖無訟文化精髓，創新“一沉三聯”機制，在糾紛預防及化解方面取得明顯效果。在全國各地法院案件數量普遍上升情況下，蒲江法院受理的案件自2013年至2016年卻以年均9.17%的速率連續下降，案多人少的矛盾得以有效緩解，參與基層治理成效突出。

訴源治理實踐受到肯定

2017年6月18日，由中國行為法學會、四川省依法治省領導小組辦公室、四川省法學會、四川省法官協會主辦，四川省成都市中級人民法院、四川省蒲江縣人民法院、《人民法治》雜志社承辦的“基層治理創新與法治四川建設”會議在蒲江縣召開。

會上，中紀委常委、最高人民法院黨組副書記、副院長、中國行為法學會會長江必新對四川依法治省工作給予充分肯定，并從十個方面對基層治理和法治建設的內涵進行闡釋：一是基層治理的核心命題是基層治理現代化與法治化；二是基層治理的最終目標是增進人民群眾福祉，使基層群眾有更多獲得感；三是基層治理的前提是各參與主體合作共治；四是合作共治的基礎是基層組織自治；五是基層黨組織的引領和整合作用的發揮是基層治理的關鍵；六是在國家和政府提供必要公共服務和產品的同時要處理好法治和自治的關系，要鼓勵基層創新；七是基層治理中司法的核心功能是防止基層自治內部可能產生的且自身難以解決的沖突和僵局；八是基層治理中社會自治的最大特點在于自愿結合與協同互助需要用契約來統一共識和協調利益；九是調解是基層治理的重要手段，有必要進一步加大其權重；十是基層治理既要培養公民的權利義務意識，又要培養其公共意識和公共情懷，進而形成有利于基層治理的文化氛圍。

江必新在講話中指出：在中央提出全面推進依法治國戰略之后，四川省提出了治蜀興川之戰略，并把法治放到了非常重要的位置。無論是四川省還是成都市，在依法治省和依法治市方面都進行了內容極其豐富的實踐，同時也取得了非常令人欣喜的成果。

江必新認為，黨組織在合作共治中要發揮重要的作用。黨的領導是中國基層治理一個非常重要的特色，也是我們取得中國基層治理成功的一個關鍵或者是決定性的因素。所以在基層的合作共治中，如何發揮黨組織的引領和整合作用至關重要。中國行為法學會會長江必新等人調研參觀了石象湖法庭，他們的“五老”調解中就成功地運用了一些鄉規民約、風俗習慣來處理當地的一些糾紛，效果非常之好。有些鄉規民約就可能會出現和我們國家的法律法規不是完全融合、統一的問題，這就提示我們在制定國家法律法規的時候，要為我們的這些正當合理的鄉規民約、風俗習慣留有空間和余地。

江必新（右二）參觀五老調解室

江必新在會上說，司法在基層治理中扮演著特殊的角色，其核心功能應當是防止和化解自治體內部可能形成的沖突和僵持。在社會自治過程中，司法是代表國家的干預，也應該受到一定程度的限制，不是任何爭議都要國家的司法機關來進行干預，要為社會自治組織自身的調解留有空間。蒲江縣在組織調解方面，尤其是行政機關組織的一些專業調解方面，做得都非常不錯。在基層治理中，有很多糾紛在很大程度上都應該是由基層自己去消化，由其他社會組織自身去消化。石象湖法庭推動的“五老”調解，就是利用了民間的力量和基層組織自身的力量來解決爭議，現在石象湖法庭的案件受理量較前些年有明顯減少，看來這個方向是非常正確的，經驗也值得總結。

下沉職能 夯實訴源治理基石

蒲江縣以農業縣域經濟發展為主，鄉土社會氛圍濃烈。隨著經濟社會的轉型，基層矛盾呈現多發、復雜、多元的態勢，而司法外解紛機制正在弱化，解紛規則也在逐漸消失，司法往往成為維護公平正義的第一道防線。

蒲江法院經過深入研判民間矛盾糾紛類型，關注可能形成訴訟的糾紛，發現婚姻家庭、鄰里關系、田邊地角等傳統民事糾紛仍占總數的60%以上。此外，交通事故、勞動爭議、果品行業、醫療、土地流轉等領域矛盾糾紛多發，案件數量呈快速增長趨勢。在綜合分析研判后，蒲江法院提出“一沉三聯”多元解紛思路：大力推動法庭職能下沉，以“五老調解”、交通聯調為驅動，形成勞動、醫療、果品行業等領域眾調共治的多元解紛路徑。

蒲江法院2017年重點推動的“一沉三聯”工作內容，就是在努力探索新形勢下人民法院參與基層治理的創新經驗，充分發揮并延伸法院職能，總結出訴源治理工作中的“蒲江經驗”。

“三聯”中的交通事故聯動調解機制就具有可借鑒、能復制價值，同樣可借鑒的還有化解基層矛盾的思維方式，即結合地方實際與資源優勢，創建相應的聯動機制。蒲江法院建立的“農村三大產業行業協會聯動調解機制”，針對蒲江作為農業強縣盛產柑桔、獼猴桃、茶葉等經濟作物的縣域特點，通過聯動調解機制實現精準把控。在民間糾紛處理中，充分利用行業協會與當地百姓熟識且具備專業知識的優勢，化解相應矛盾，非常必要。

農村是維護社會穩定的根基所在，更是創新社會治理經驗的源泉。隨著經濟社會日益發展，在社會矛盾糾紛不斷增多，法院面臨案多人少矛盾的新形勢下，蒲江法院通過多次調研，于2013年7月提出了組建以老黨員、老干部、老代表、老軍人、老教師等新型鄉賢為主體的民間“五老”調解隊伍，探索調解工作新機制。在取得初步成效的基礎上，于2015年7月，在蒲江縣委、政府的大力支持下，蒲江法院在全縣12個鄉鎮實現“五老”調解隊全覆蓋，“五老”調解工作在全縣正式全面推廣，創新出“五老”調解工作機制。

按照“訴源治理，訴前分流、訴中調判、訴后回訪”的糾紛化解思路，凡屬人民調解范疇內的糾紛，“五老”調解可以貫穿案件處理的全過程。“五老”調解隊在法庭的指導下，收集、挖掘村規民約、族規族訓、家規家訓等用于糾紛調解，收到了非常好的效果。如山丘坡地上下相鄰土地邊界權屬糾紛中，單純依靠法律法規無法判斷和劃分相鄰界限，“五老”調解隊運用“上不彎腰下不抬頭”這一習俗進行界限劃分，解決了此類糾紛，獲得群眾廣泛認同。

“五老”調解生長于傳統文化背景較為濃厚、以農業經濟為特征的農村村落，民風淳樸而善良，這是其產生發展的文化土壤。在工業化和市場經濟較為發達的城鎮地區，傳統習俗和歷史文化氛圍日漸趨淡，要培育類似“五老”調解的模式，必須尋求與之相適應的新的文化土壤和根基，并進行相應的調整，完善“五老”調解拓展機制。

為了不斷培育和建設“五老”調解隊伍，充分挖掘和發揚“五老”精髓，蒲江法院以季度例會的形式對調解員進行法律指導及調解經驗交流，定期抽調骨干法官對各鄉鎮“五老”調解隊開展分類型的專題講座，開辦培訓班、邀請“五老”調解員參加庭審觀摩等。“五老”其實就是由村民推選出來的最具權威的“新鄉賢”，“五老”調解就是調解員用“土辦法”，充分吸收民間智慧，促進村民自治，維護一方平安。“五老”民間調解模式被中央文件《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》所吸納。

探索構建“訴源善治”多元解紛大格局

法律是治國之重器，良法是善治之前提。有了“良法”，還要“善治”。“善”治含義很寬泛。首先針對糾紛解決要有一種良善的思維和方法手段，即稱之為“良法”，最終追求“善”的效果。蒲江法院針對地方糾紛特點、人文特點以及地方資源優勢特點，有針對性的采取地方性措施（鄉規民約），這就是“訴源善治”的一種思維方式和治理手段。“訴源善治”運用到基層治理創新，首先治理的觀念要好，采取強制性高壓式的治理不一定能達到好的效果，“善治”即要在社會營造出和諧的社會氛圍，讓它不產生糾紛，這是“善治”的一種理念、內涵和追求。其次，法院參與治理也要追求一種好的方式，針對糾紛的重點有針對性地采取措施是一種“善治”；依托善良的風俗習慣來解決糾紛也是一種“善治”。蒲江法院將所有的這些形成了一個體系，即適應基層社會治理需求、改革需求，以“和合”為目的的“善治”體系。

“五老調解”是“善治”的一種拓展和延伸。“善”是“善治”之智慧；“善”是“善治”之謀略；“善”是“善治”之良策。依托大家認同的鄉規民約來解決糾紛，就是一種“善治”。以“一碗湯的距離”為例，這個規則簡單，一看就能得到大家的認同，因為規則首先就是好的，調解起來自然就能產生好的效果。在贍養方面，比如有兩個孩子的，一個養媽，一個養爸，老兩口“被分居”，這個解決問題的方法首先就不好，效果自然也就不好；還有另一種方法是在各個子女家輪流住上一段時間，由于生活習慣不同及流動性大，往往會產生很多矛盾，老人剛剛適應這家的生活就可能會去下一家了。針對以上諸多原因，“五老”調解隊員總結提煉出“一碗湯的距離”的“土辦法”，看哪個子女離得近，照顧方便一點，就出力，遠的子女就出錢，子女和老人都愿意接受，老兩口既能生活在一起，生活起居也有人照顧，這就是“善治”的思維方式，追求的是“善”的結果。

無論是“一沉三聯”還是“五老調解”，都是以“善”意之念謀“善治”之實的生動體現。蒲江法院的種種創新舉措，“善治”思想、思維和方式，既是對“將矛盾糾紛化解在第一線”的深入貫徹，也是對“司法為民、公正司法”的生動實踐，更是對“法治蒲江”建設的積極探索和貢獻。

江必新強調：調解在基層治理中具有十分重要的地位和作用，尤其是在中國這樣一種傳統文化的氛圍之中。歷史上蒲江縣的好幾任知縣都主張無訟，主張和諧。“五老”調解事實上也是本著這種精神在進行治理。四川成都這些法院推行的訴源治理和大調解多元化解糾紛機制，具有十分重要的意義。

幾千年的封建社會在基層治理問題上應該說是比較成功的。基層制度，第一是利用家族建起一個機制，第二是利用保甲制度、鄉里制度，形成這樣一個治理格局，這其中有很多豐富的經驗，它在進行治理的時候，事實上是有相應的文化支撐的。家族治理，它是建立在以孝文化為基礎的角度上，沒有孝文化的治理做支撐，這種家族的治理是很難成功的。

現在的基層治理，它既要培養公民的權利意識和自由意識，也要形成公共意識和公共情懷。一方面要培養權利自由意識，但另一方面必須要培養他的公共意識和公共情懷，追求公共利益，把公共利益作為一個重要的價值取向，從而實現公共利益和個人利益的協調。另外，基層治理的文化中間還有一個重要方面就是契約精神，是人類所擁有的最高的、最為重要的，也是最為廉價的文化資源，所以，基層治理文化中要學習張揚契約精神。

全面推進依法治國戰略，實現國家和地方治理的現代化，基層治理是重點，也是難點，同時也是我們國家法治的根本所在。正是在這個意義上，總結好四川成都這方面的經驗，梳理好這方面的理論，為基層治理的實踐提供更為可靠的理論指導，具有非常重要的意義和價值。