基于耕地綜合質量評價的基本農田劃定研究及建議
——以朝陽市北票為例

文遼寧省建設用地事務局 崔愛玲

基于耕地綜合質量評價的基本農田劃定研究及建議
——以朝陽市北票為例

文遼寧省建設用地事務局 崔愛玲

耕地是糧食生產的第一資源，穩定和提高糧食綜合生產能力，就必須有相當數量和質量的耕地作保障。基本農田是耕地的精華，是糧食安全的主要載體，應該首當其沖地得到強有力的保護。本文將理論分析與實證研究相結合得到基本農田劃定結果，發現存在基本農田質量等級低和基本農田保護不到位的問題，提出建立基本農田整備區、設立基本農田保護基金、加大相關方面政策力度、實施耕地動態監管的建議。

葛靜霞 攝

一、朝陽市北票耕地質量評價結果和基本農田劃定

以朝陽北票市為例，通過對北票市的自然條件、社會經濟狀況等各方面的綜合調查分析，北票市總耕地面積為121848公頃，耕地綜合質量分值分布在 36 到 98 之間。分值越大耕地綜合質量越好，等級越小耕地綜合質量越好，將評價結果分為五個等級，第一等為≥85分，第二等為85分—75分，75分—67分為三等地，67分—58分之間和≤58分的耕地分別是四等地和五等地。其中面積最大的是二等地，二等地總耕地面積是41687公頃，占總耕地面積的34%；其次是三等地和一等地，這兩個等級耕地面積相差不多，總面積分別為28367公頃和24872公頃，各占總耕地面積的23%和21%；四等地面積相對較少，占14%；第五等地面積最小，僅8%。其中耕地面積相對較大大的兩個鄉鎮是臺吉營鄉和寶國老鎮，面積分別是7756公頃和7123公頃，分別占全市總面積的各6%。耕地面積最小的是北票城區、遼寧省白石水庫建設管理局和大黑山管理區，面積分別為28公頃、62公頃、66公頃，僅占全市耕地總面積的0.02%、0.05%和0.05%。一等地主要分布在五間房鎮、西官營鎮中部；二等地主要分布在黑城子鎮、北塔子鄉；三等地主要分布在臺吉營鄉、馬友營蒙古族鄉；四等地主要分布在常河營鄉東南部、西官營鎮邊緣帶；五等地主要分布在長皋鄉、哈爾腦鄉。

《基本農田保護條例》中規定，劃定的基本農田應當占本行政區域內耕地總面積的80%以上。以本次耕地質量評價結果為依據，將耕地的85%劃定為基本農田。將耕地綜合質量評價得分排序，由高到低，將前85%的耕地劃定為基本農田。根據本次的耕地綜合質量評價結果，按照評價分值降序排列，本次被劃為基本農田的耕地均為此次耕地綜合質量評價結果的前四等耕地，分別占全市基本農田面積的24%、40%、27%、8%，其中二等地面積最大，達到總面積的40%，一、二等地基本農田總比例達到64%，耕地綜合質量評價分值在74.6以上。

研究認為綜合評價分值大于 80的為綜合質量較優的耕地，占北票市耕地總面積的 36.83%，該區域耕地自然質量條件較好，道路網密集，地勢較平坦，耕地整理效果顯著，適宜耕作。80分以上耕地在基本農田中所占比例為43.36%，說明基本農田質量相對較高。但仍有65分以下的耕地被劃入基本農田，占基本農田面積的4.15%。

二、存在的問題

在耕地綜合質量方面，按照《基本農田保護條例》的規定劃定基本農田時已經開始將耕地綜合質量較差的耕地劃為了基本農田，現在城市發展突飛猛進，建設用地數量增加是必然現象，如果以后發生基本農田被占用需要補充耕地，占補平衡，或者基本農田保護不到位而引起質量退化需要在一般農用地里補充時，將找不到質量良好的耕地，甚至會將劣質耕地劃為基本農田，這將造成嚴重影響。所以我們在劃定基本農田以后，要對基本農田進行嚴格保護，爭取在耕作過程中不但能保證耕地質量甚至還能提高耕地質量。在空間分布上，劃定的基本農田多位于北票市的西北部地區，且綜合質量較高的耕地也集中在西北部。西北部基本農田面積為66517公頃，占全北票市總基本農田面積的64%以上。質量較優的耕地如一二等地主要集中在鄉鎮的中部，交通主干道和水體附近，這就為基本農田保護工作提供了指導性作用。應該將工作重點放在北票市西北部地區，對其進行重點保護，加強各方面管理與監督，做好基本農田保護工作，保障糧食產量。

三、對策建議

1．建立基本農田整備區。基本農田劃定時間范圍相對較長，劃定后的基本農田按照法律的規定不能隨意改變其數量和位置，而隨著北票市的發展，會根據需要占用部分基本農田作為某些重大項目用地，為了確保基本農田數量和質量不減少，很有必要建立基本農田整備區，儲存后備基本農田資源，作為對減少的基本農田的補充，確保其可持續發展。在以后的土地工作中繼續開展土地整治相關工作，加大建設用地和耕地之間增減掛鉤的力度，不但可以實現土地集約化管理，更能儲備更多的耕地資源。新一輪的土地利用總體規劃執行時應做到實現大區域保持耕地動態平衡，將各鄉鎮新增加的耕地納入耕地儲備庫，以備市內耕地占補平衡之用。

2．設立基本農田保護基金。目前，從我國各地的情況來看，政府對于基本農田投入的資金都是相對很少，只是喊響了基本農田保護的口號，但是在實際中，從資金投入方面來看，對基本農田保護所做的工作遠遠不夠：很多地方的基本農田的田間保護設施沒有達到要求；基本農田保護區內所需的配套設置沒有落實到位；在基本農田劃定后的管理過程中的資金投入力度也很小，導致優質基本農田質量的不斷退化，土地的糧食生產力降低。所以，應該設立專門用于基本農田保護和管理的基金，用該基金來支持和提供基本農田管理和保護所需的設備和技術，包括基本農田監管網絡的建設，設備的購買和安裝等所需要的資金，為基本農田的保護做好后備保障工作。

3．加大相關方面政策力度。農民是基本農田保護和管理的主體，政府應該制定一些激勵政策，促使農民加大對耕地的投入以及提高種地積極性和耕地保護意識，增加對從事糧食生產的農民的補貼，使農民勞有所值，提高農民耕地管理的主動性，能投入更多的精力和投入到耕地的管理當中，這樣可以有效地避免耕地質量等級的下降和優質耕地的流失。加大耕地保護和糧食安全等方面的宣傳和培訓工作，使更多的人能認識到基本農田對所有國民而言的重要性，基本農田保護工作需要全體人民的共同努力才能做好，倡導大家認清形勢，樹立起耕地資源緊缺和耕地可持續發展的意識，并未耕地保護出謀劃策，貢獻自己的力量，從全民參與的高度進行基本農田保護工作。

4．實施耕地動態監管。基本農田的后續管理工作不到位是基本農田保護效果不明顯、成績不顯著的一個重要原因。在今后基本農田保護工作中建立數據路，準確、及時對全區土地利用變化情況和變化流向信息進行動態監測和預警，準確掌握基本農田變化情況，做到發現問題立刻解決，以免造成不可恢復的損毀；同時基本農田的土壤質量通過遙感技術進行動態觀測，通過監測得到土壤中微量元素的含量，根據情況及時做出應對，防止土壤污染或者某種微量元素的缺少、過多而造成的土地生產力下降。各基層國土部門設立國土監管員的崗位，對國土利用和基本農田情況進行數字監督管理，并要隨時根據監管系統所反映出來的土地變化情況進行實際勘察，發現問題及時解決。