城鎮(zhèn)化進程中的土地合理利用問題探討

文沈陽建筑大學 王先慶 薛 立

城鎮(zhèn)化進程中的土地合理利用問題探討

文沈陽建筑大學 王先慶 薛 立

改革開放30多年來，我國的城鎮(zhèn)化進程中的土地利用大概經歷了3個階段。從影響因素分析，2000年之前的土地利用主要是用于工業(yè)化生產建造為主要形態(tài)的建設。第二個階段是到2010年左右，第三產業(yè)引導的土地開發(fā)利用。第三個階段是目前還在進行的行政區(qū)范圍內的新城新區(qū)建設。從發(fā)展現(xiàn)狀來看，這3個階段在時間上是有所重疊和交叉的。

一、城鎮(zhèn)化進程中的土地利用現(xiàn)狀和存在的問題

城鎮(zhèn)化進程的加快帶來了經濟的繁榮，人民生活條件的改善，但是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展外表下，土地利用的矛盾也在日益突出：

1.耕地紅線與外延擴張之間的矛盾

經國務院同意，國土資源部印發(fā)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）調整方案》，到2020年，全國耕地保有量為18.65億畝以上。從耕地資源的特殊戰(zhàn)略地位來看，我國是世界上人口最多的國家，糧食安全的特殊戰(zhàn)略地位任何時候都不能動搖，但是從經濟社會發(fā)展的需求來看，城鎮(zhèn)化的推進又不可避免的會占用耕地。我國的耕地保護面臨著數量、質量和生態(tài)等方面的多重壓力。目前中國正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展時期，外延擴張是中國城鎮(zhèn)化進程的主要特征之一。到2020年，我國的城鎮(zhèn)化水平將達到58%，如果按照當前的外延擴張模式發(fā)展，那18.56億畝耕地保有量則很難實現(xiàn)。

2.城市建設過程中的土地不合理利用

土地作為生產資料，對土地進行有效的運作和經營，能促進土地資源的升值，帶動工業(yè)和商貿業(yè)的繁榮。雖然我們知道土地合理利用對于城鎮(zhèn)化進程的重要性，但是現(xiàn)階段我們仍舊面臨著許多土地不合理利用的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在土地利用率不高和土地市場化運作不夠規(guī)范方面的問題上。

3.政府與農民之間的矛盾日益加重

不可否認的是有償征地為城鎮(zhèn)化提供了更加廣闊的發(fā)展空間。但是，在發(fā)展中忘記了農民本身文化程度低，沒有專業(yè)技能，失去了耕種的田地，他們很難過上更好的生活。政府憑借其權利低價收取土地，高價售出給開發(fā)商，土地整治獲取的收益大部分流向了城市，滋生了農民心中的不滿情緒。

二、城鎮(zhèn)化進程中的土地合理利用的重要性

土地作為城市生產建設的載體，具有兩重性。它既是農業(yè)生產資料，又是人類活動空間；既可作為農用，又可作為交通、國防、旅游等非農業(yè)利用。

1.有助于保護耕地面積

“十三五”規(guī)劃中，國家提出了對耕地紅線要堅持數量、質量、生態(tài)“三位一體”保護的決策部署，在數量上，加快推進高標準農田建設，提出全國共同建設4億～6億畝高標準農田的目標，補充耕地2000萬畝。我國是人口大國，民以食為天，所以城市建設不能盲目擴張，明確城市建設土地的占用范圍。

2.促進生產發(fā)展，改善生活水平

土地的使用要與其所處的地理位置協(xié)調起來，因地制宜，合理使用土地。對于傳統(tǒng)的農區(qū)，可以加快建成高效高產的優(yōu)質農產品生產基地。對于城郊地區(qū)的土地可以發(fā)展現(xiàn)代都市農業(yè)和休閑農業(yè)，推動鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。對于城市中心的土地，因為其地價較高，可以發(fā)展商業(yè)。土地的合理利用，在城鎮(zhèn)化進程中具有不可缺少的功能。

3.優(yōu)化城市空間，美化城市面貌

城市建設中要制定好合理的土地利用規(guī)劃，調整城市地區(qū)土地利用結構，促進生產生活區(qū)域合理布局。完善道路、水電、生活垃圾、污水處理、休閑綠地等的建設，改善城市居住環(huán)境，減少對自然地干擾和破壞，打造綠色名片。

4.改進鄉(xiāng)村治理培育文明新風

在城鎮(zhèn)化進程中對土地進行合理利用時，要堅持維護農民利益，在尊重農民意愿的基礎上，以改善農民生產生活條件為目標，為人民謀福利。農民廣泛的參與到關系自身利益的土地利用規(guī)劃上，也有助于促進農村基層民主政治建設和農民思想觀念深刻變化。

三．城鎮(zhèn)化進程中的土地合理利用途徑和措施

在我國進入經濟新常態(tài)的背景下，國土資源部發(fā)布了《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》。《規(guī)劃》把土地整治規(guī)劃，從原來單純地保護耕地為主，變成一個促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推動新型城鎮(zhèn)化和新農村建設的綜合性、基礎性的工作平臺。

1.鼓勵土地整治機制探索，激發(fā)市場活力

一是完善現(xiàn)有財政轉移支付方式、完善耕地保護經濟補償機制。二是注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，保障土地整治市場健康發(fā)展。三是完善公眾參與制度，提高民主決策水平。

2.全面貫徹新的發(fā)展理念，樹立土地整治法制意識

隨著時代的進步，人們在新的時期對文化、環(huán)境等方面提出了新的要求。規(guī)劃堅持最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，樹立了創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、共享的發(fā)展理念。有了政策的方向指引，我們應該摒棄傳統(tǒng)錯誤發(fā)展方式。同時，我們還要按照依法治國的要求，確保土地整治活動依法依規(guī)進行，推動土地整治法制化、制度化、規(guī)范化，建立完善共同責任機制，明確分工職責，推進城鎮(zhèn)化進程中的土地合理利用。

3. 注重土地合理利用政策統(tǒng)籌，發(fā)揮政策組合的整體效應

一方面，土地整治工作要注重突出規(guī)劃統(tǒng)籌的作用，以市、縣級土地整治規(guī)劃作為突破口，將高標準農田建設、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等不同手段進行統(tǒng)籌整合，充分協(xié)調，發(fā)揮土地整治政策合力。另一方面，土地整治和高標準農田建設需要大量的資金，可以面向社會籌措建設所需資金，按照科學的規(guī)劃與發(fā)展要求的基礎上，充分利用土地整治平臺，引導聚合涉農涉地資金，統(tǒng)籌集中使用

4. 加強土地生態(tài)整治

規(guī)劃將“貫徹保護環(huán)境國策，積極推進土地復墾和土地生態(tài)整治”作為重點任務之一，在各類土地整治活動中明確要求采取生態(tài)化土地整治措施。比如，在農用地整理中要求推進農田防護與生態(tài)環(huán)境建設，發(fā)揮農田景觀和生態(tài)功能作用。同時，要求農村建設用地整理要堅持保護鄉(xiāng)村風貌，加強人文歷史景觀、地質遺存等保護。

四、結語

在未來的城市建設中，合理利用土地，是時代對于發(fā)展的要求，也是民眾對于生活的追求。土地的合理利用，關乎中國農村的改革，對于推進新型城鎮(zhèn)化也有著不可替代的作用。