京津冀協同發展路徑設計

葉堂林++祝合良++潘鵬

京津冀區域協同的重點在于建立利益共享聯結機制，形成利益共同體，從而實現“1+1+1>3”的效益。當前，京津冀區域協調共享機制尚未完全形成，導致區域協同缺乏持續動力

京津冀協同發展上升為國家戰略已經三周年，2017年2月23日，國家主席習近平在北京考察并發表重要講話，4月1日，雄安新區正式設立，標志著京津冀協同發展和非首都功能疏解已經進入更高層次的發展階段。京津冀協同發展在非首都功能疏解、交通一體化發展、生態環境保護、產業升級轉移等方面取得了顯著進展，但也存在一些癥結與障礙，如“一畝三分地”的思維定式尚未完全打破、協同發展的體制機制及非首都功能疏解的配套政策等仍需進一步改善。本文試圖找出協同發展過程中的短板，并提出相應的對策建議。

主要問題與關鍵癥結

1.協調共享機制尚未完全形成，導致區域協同缺乏持續動力

當前，京津冀地區雖然成立了一些區域發展聯盟、城市合作組織等，但這些組織的主要職責一般僅限于不定期召開聯席會議，共享經驗、相互交流、開展經貿洽談、簽訂合作協議，在一定程度上起到了密切三地聯系、加強交流合作的作用，然而由于這些組織并不具備相應的行政權力，難以形成政策約束力，在涉及產業分工、交通系統處理、生態環境治理和保護等重大問題上，不能有效地發揮協調管理作用。

京津冀區域協同的重點在于建立利益共享聯結機制，形成利益共同體，從而實現“1+1+1>3”的效益。現行“分灶吃飯”的財政體制和單一的政績考核制度，使得地方政府更多追求自身的經濟增長和財政收入增加，很難打破“一畝三分地”的思維定式。當前，京津冀地區在重大利益共享方面的橫向協商、縱向協調機制尚不完善，尚未形成協同發展的利益保障機制。

2.配套政策不完善，導致功能疏解區疏解動力不足

功能疏解作為一項沒有經驗可循的復雜系統工程，反映出的問題突出表現在三個方面。第一，在功能疏解和轉移承接上，津冀各地承接平臺建設比較盲目，平臺存在功能交叉重復、同質化競爭的傾向；當前圍繞非首都功能疏解，天津市提出建設12個對接平臺，河北省提出建設40個對接平臺。第二，承接地市場發育不足，當地公共基礎設施相對薄弱，且由于缺乏合理的規劃，部分平臺規劃面積遠遠超過實際用地需求，土地資源配置效率不高。第三，功能疏解和產業政策體系沒有建立，特別是疏解人員的戶籍、社會保障、子女入學等問題難以協調，“業走人留”現象普遍。對于北京來說，產業及功能的轉移疏解有利于緩解北京的“大城市病”，但同時必然會導致其自身的經濟增速下滑、財政稅收流失，這也是在非首都功能疏解過程中，北京與天津、河北在推進力度和積極性上存在差異的根本原因。

3.生態補償機制薄弱，導致環境問題缺乏長效管控

中國生態保護的區域合作機制尚不健全，從根本上影響了環境保護治理的效果。各地主要由縣級以上地方政府對本行政區的環境質量負責，缺乏區域性生態環境規劃。當前，京津冀在生態保護方面，需進一步完善大氣污染聯防聯控和水資源保護、水環境治理、清潔能源使用等領域的合作機制，尤其是在生態補償機制的建立方面存在諸多問題和空白。一是尚未形成多元化的生態補償機制。生態服務受益地區與生態資源保護區之間缺乏有效的協商平臺，尚未形成常態化的政府間橫向補償機制、企業化的市場補償機制和非營利性的社會組織參與機制。二是生態補償模式及機制對生態服務直接提供者激勵不足。自上而下的縱向補償資金落實到生態價值實際提供者的比例過小；各級補償客體的權責利不明確；缺乏隨著時間變化和資源稀缺程度變化而適時調整的補償機制。三是補償標準過低且缺乏可持續性。目前多項重點生態項目的補償標準遠低于項目建設的運營成本，以項目為載體的相關補償缺乏可持續性，區內不同地區補償標準差距很大，且不能隨著成本變化適時調整。四是補償方式單一、市場化補償不足。京津冀尚缺乏基于生態資源產權交易的市場手段，比如碳排放權交易、排污權交易、水權交易等。

4.產業梯度落差較大，導致產業協同進展較慢

從現有產業協同過程中產業承接情況來看，河北所承接的北京產業多數還停留在低層次水平，如第一產業主要圍繞北京城市居民的菜籃子、米袋子進行產業合作；第三產業多集中在物流、旅游等傳統服務行業；第二產業多集中在技術含量低、附加值低、耗能高的產業，而高新技術產業轉移受河北省產業配套基礎薄弱和缺乏相應的政策環境制約，因而承接得較少，產業集聚緩慢。

合理的產業梯度是產業轉移的基礎和必要條件，但是產業梯度差異很大、產業發展環境落差大，很有可能會影響或抑制產業的轉移。當前，北京已進入后工業化時期，天津處于工業化后期，河北省處于工業化中期，產業落差大使河北省在承接產業轉移方面處于不利地位。從企業層面來看，京津冀三地存續企業數量都集中在批發和零售業、租賃和商業服務業等行業，津冀的制造業優勢明顯，且都以重化工業為主，很難實現錯位發展和基于本土資源優勢特色的發展。

5.行政主導因素過強，導致優質要素分布不均

京津冀地區可以說是中國行政區劃中最有特點的一個區域，行政色彩過于濃厚、市場機制發育不足。原因在于：一是這個區域的發展主要依托國家重大項目的實施。如舉辦2022年北京冬奧會、建設首都新機場、打造通州行政副中心等，這些項目的獲得受行政權力制約較大，而非企業自發投資決定，這也在一定程度上影響了區域要素的自由流動。二是北京強大的“虹吸效應”，使得周邊大量的優質資源向北京集聚，優質資源在空間上的布局呈現顯著的“中心—外圍”特征，即以北京為中心向周邊呈現由高到低的分布態勢，導致區域內機會不均等，尤其是河北地區缺少足夠的發展機會。三是市場化發育程度較低。與長三角、珠三角相比，京津冀城市群市場化程度偏低，地區絕大多數產業集聚的形成與發展更多的是在政府主導下依靠行政規劃的方式完成的，使得市場這只“看不見的手”在這個區域內并不能充分發揮資源配置作用。

基本路徑與對策建議

1.建立協同發展的制度框架體系和區域協調機制

構建科學合理的制度框架，是高水平落實京津冀協同發展戰略的基本前提。首先，建立以“規劃—立法—政策”為基本模式的協同發展制度體系。通過制定合理的發展規劃，引導京津冀協同發展有序推進；通過制定相關的法律法規，保障各項規劃目標順利落實；通過制定完備的政策條例，促進區域協同戰略長期高效執行。其次，建立以“地方首長聯席會議制”為主導的橫向協商機制，通過平等協商，最大化滿足各利益主體的訴求，促進區域協作與共贏發展。建立由中央牽頭組建的“京津冀區域協同發展領導小組”或“區域發展委員會”的縱向協調機制，通過頂層設計，協調重大項目和重大矛盾，創造公平的發展環境。

按照合作項目的性質建立不同的區域利益協調機制，如稅收分享機制、成本分攤機制和生態補償機制等。分享機制以市場為主導，適用于營利性的私人產品，可以建立基于省際間產業轉移、企業間產業合作的利益分享機制；分攤機制屬于半政府、半市場機制，適用于半公共產品，可以建立基于外部性彈性系數的橫向成本分攤機制；補償機制以政府為主導，適用于公共產品，可以建立由生態受益方通過財政橫向轉移支付給生態提供方的補償機制。

2.盡快完善功能及產業疏解的跨區域配套政策

功能及產業疏解對北京來說，短期利益是受損的，具體體現為GDP及財政收入的下降和失業人口的增加，如果缺乏合理的稅收分享機制就可能導致功能及產業輸出地疏解動力不足。當前，北京正處于功能升級、產業轉型的“陣痛期”，合理的稅收分享政策可以提升北京疏解功能及產業的內在動力，也能實現功能及產業在承接地的更好發展。

在GDP及財政收入上，可以采取GDP分計、稅收分享的辦法來平衡輸出地與承接地之間的利益關系，以保障功能及產業疏解的有序進行，如功能或產業疏解出去的第一年該功能或產業帶來的GDP和稅收的80%仍計入北京，之后計入比例逐年遞減，直至某一年份北京不再分享該功能或產業的GDP和財政稅收。這種做法一方面避免了北京因疏解功能或產業而帶來的GDP和財政稅收大幅下滑，可提升北京向外疏解功能及產業的動力；另一方面由于北京在功能及產業疏解過程中仍然存在相應的利益，在主觀上北京也希望疏解出去的功能和產業能夠在承接地順利存活，在客觀上提高疏解出去的功能及產業的存活率。同時，北京也可以利用四五年的時間培育新的經濟增長點，實現“騰籠換鳥”。

在失業方面，北京功能及產業疏解必然伴隨失業問題的產生，可以借鑒資源型城市的援助政策，對功能及產業輸出地，如大紅門地區，給予特殊政策支持。一是加強對疏解企業的政策扶持力度，對參與疏解的企業給予政策優惠，如土地政策、稅收政策等。二是加大對疏解地接續產業的政策扶持力度，如通過財政專項撥款、財政參股、財政貼息等方式來實現。三是建立京津冀產業結構調整專項基金，用于產業升級、發展新興產業、進行人員培訓等。

3.盡快完善多元化的生態補償機制

生態補償機制的建立是實現生態環境共建共享的有效保障。政府在生態補償方面應該發揮主體和主導作用，應建立以中央政府補償為主、地方間橫向補償為輔的生態補償機制。在中央政府與地方政府之間進行明確分工。中央政府應重點解決生態涵養區可持續發展的問題（主要包括提升基礎設施和教育醫療等公共服務水平），以保證對生態涵養區生態補償的持續性和穩定性。因此，應提升中央對生態涵養區的一般性財政轉移支付力度，適度壓減專項轉移支付的比重。地方政府應根據“誰受益、誰付費”原則，進行基于項目的橫向補償。要完善政府間橫向財政轉移支付制度，對環境保護政策實施所形成的增支減收給予合理補償，可采取項目補償、政策補償、資金補償（財政補貼、財政轉移支付）、智力補償、技術補償、實物補償、對口支援等多種方式。

在京津冀地區共建國家級生態合作試驗區，統一補償標準。將河北省的承德、張家口、保定山區，北京西部、北部，天津北部等生態涵養區，共同申請國家級生態合作試驗區，通過生態補償政策的先行先試，為全國生態涵養區發展探索新路子。通過建立合作試驗區，加快生態補償的市場化改革，推進生態資源價值化，建立和完善碳排放權交易、排污權交易等市場化運作機制。

4.打造中國參與國際競爭的世界級產業集群

京津冀產業協同發展的目標是要打造參與國際競爭的世界級產業集群。產業集群發展能夠實現產業在空間上的優化集聚、在鏈條上的擴展延伸。京津冀產業協同發展需在以下兩個方面發力。一是形成產業協同發展的新格局。依托現有基礎，堅持科學布局、相對集中、功能有別、錯位發展，重點建設三個開發地區，包括中關村、天津濱海新區、曹妃甸工業區，打造“3+N”產業功能承接平臺。可以發揮中關村創新資源的整合能力，打造中關村資本運營的升級版。把中關村自主創新政策延伸到天津和河北，聚集海內外科技資源，釋放天津、河北的創新潛能。二是培育京津冀協同創新共同體，打造中國經濟發展新的支撐帶。按照“創新鏈、產業鏈、資金鏈、政策鏈”深度融合的發展思路，通過京津冀跨區域的聯合研發、重大項目科技攻關、園區共建、產業聯盟、項目合作等形式，將生產要素、創新知識、科學技術串聯起來，實現政策鏈引導資金鏈、資金鏈培育創新鏈、創新鏈帶動產業鏈、產業鏈提升價值鏈，從而將京津冀若干產業集群打造成國家參與國際競爭的世界級產業集群。

5.重點加強公共服務領域的社會政策對接

優質的公共服務日益成為吸引人才、培育高端功能的關鍵所在。京津冀協同發展和非首都功能疏解實質上是實現產業和人員在區域內的優化配置，如果沒有優質的公共服務資源在區域內的重新配置作為前提，功能及產業疏解將成為一句空話，就會出現“業走人留”現象，達不到疏解的效果和目的。為此，我們認為應從以下方面加強公共服務領域的社會政策對接。一是健全基本公共服務的供給機制。積極引導私人企業、非營利組織、公共組織等參與公共服務的供給，提高公共服務供給的靈活性和多元化。二是提升政府供給公共服務的效率。創新公共服務供給模式，通過招投標、特許經營、合同承包、稅收優惠等形式推進公共服務市場化改革，提高公共服務的效率與質量。三是注重公眾對公共服務的新需求和新偏好。改變“政府本位”的公共服務供給觀念，通過建立有效的溝通機制，讓公眾參與公共服務決策的制定和評價，使公共服務能夠及時滿足公眾的新需求和新偏好。

（作者單位為首都經濟貿易大學）