面向正義城市的城市空間治理研究回顧與展望

安乾

內容摘要：正義城市為城市空間治理提供了一種新的思路和理論體系。本文在辨析正義城市、城市更新和城市空間治理等概念的基礎上，從城市空間治理的方式、工具、對象和效果四個方面對相關文獻進行回顧和評述，明確建設正義城市將成為我國城市空間治理的目標，進而介紹正義城市理論三個標準在城市社區空間治理中的具體要求，總結了國內外城市空間治理研究的差異，微觀層面的空間治理將是未來的主要研究方向。

關鍵詞：城市空間治理 正義城市 城市更新

概念辨析

正義城市。范因斯坦（Fainstein）在《正義城市》（The Just City）中明確提出：她的寫作目的是發展正義城市理論，并用它去評價現有的、潛在的制度和項目，特別是適用于在城市更新過程中實現城市更大的社會正義。選擇“正義”作為評價城市政策的標準有兩個理由：現有假定的理想條件下，正義是哲學范疇內深思熟慮后達成的一致結果，能夠被定義為一個評價標準；羅爾斯主張正義即公平，差別原則意味著機會的公平，任何的不公平都是為了社會上最不利者謀取利益。范因斯坦認為正義城市有三個量度：民主，指普遍的公眾參與及公眾監督決策過程的機制；公平，指各種資源的公平分配，保證實現道德上、權力上、機會上的公平；多元化，指維護一個多元化社會，以及其中不同階層的互相尊重、包容共存。盡管正義城市理論源起于城市規劃領域，又應用于歐美等發達國家的城市更新中，但并不妨礙其主要思想的推廣。國家性質決定我國城市是廣大人民群眾的家園，城市建設應當符合最廣大人民群眾的根本利益，構建和諧的城市社會與正義城市的三個品質有異曲同工之處，正義城市理論本身包含著城市規劃與設計的理念，能夠成為指導城市空間治理的重要理論。

舊城改造與城市更新。城市更新起自西歐，涵蓋歐美國家自二戰結束至今的一切城市建設內容，應用中有城市重建、城市再開發、城市復蘇、城市再生、城市復興等多種表述，另外還有城市改造、舊區改建、舊城整治等類似詞語。就其內容來說，以英國為例，大致包括城市產業轉型、內城再美化、郊區多樣化和城市營銷等多個方面。城市更新的最終目標是實現城市經濟的持續增長、物質環境的提升、社會文化的復興。舊城改造是狹義層面的城市更新，旨在修復衰敗陳舊的城市物質構件，以使其滿足現代功能的要求，包括小塊修復、大面積修繕、調整建筑內部結構以及全拆重建等，多出現于政府文件、市民口語中。

城市空間治理。治理的內涵是國家事務和資源配置的協調機制。空間治理是指通過資源配置實現國土空間的有效、公平和可持續的利用，以及各地區間相對均衡的發展。治理強調的是多方參與，其中政府僅是權威的一方，其他方面包括市場機制、社會參與、法制等。以此來看，城市空間治理就是把空間治理放在城市的范圍內、尺度上，通過資源配置過程，實現城市空間的有效、公平、可持續利用，以及城市內各地區間的相對均衡發展。顯然，舊城改造或城市更新是城市空間治理的題中之意，而城市空間治理在內容上要更加寬泛，它主要包括城市空間變化、資源配置協調機制、空間治理效果。城市空間治理最初屬于城市規劃范疇，后來加入了政治經濟學、經濟地理學、公共管理的內容，城市空間治理便成為跨學科研究的熱點，經濟地理學側重于城市空間治理中的資源配置協調機制、治理模式與效果評價。

城市空間治理研究進展

企業化治理。新自由主義和新馬克思主義資本不平衡發展理論闡釋了城市更新的動力機制，城市增長聯盟主導了城市空間的趨利性重構。二戰以后，西方各國開展了大規模的城市更新，是為城市空間重構的最初實踐；20世紀70年代，西方國家出現了政府財政危機，城市治理模式從凱恩斯的管理主義轉向新自由主義的企業化治理，助長了政府將既有城市空間價值最大化的沖動；新自由主義推崇增長第一的發展理念，使城市更新轉變成一種空間手段和工具。新馬克思主義空間的生產理論認為權力和資本推動著城市空間的生產，資本投向城市空間的動力機制是由資本三級循環和資本“租隙”理論主導的，城市更新是城市空間力量不平衡發展的結果。在中國特色的新自由主義和權威嚴厲管制下的經濟自由模式的共同作用下，城市政府從治理城市的管理人轉變為經營城市的企業人，地方政府和經濟精英組成的城市增長聯盟選擇了高度趨利化的企業化治理方式，對中國城市空間進行大規模開發和趨利性重構，表現為城市擴張和城市更新。城市空間被假設為可用來進行交換的商品，空間的交換價值通常成為政府官員和開發商攫取利潤的目標。在后工業化轉型、過度城市化、城市競爭等多重壓力下，城市政府短期內難以改變自上而下的企業化治理方式，因此空間重構和城市復興的過程中，必須對企業化治理模式進行約束，尋找能夠實現空間正義和社會正義的治理方式。

城市空間治理工具。城市空間治理是多元利益群體參與的城市空間再開發過程。二戰后精英主義思想及規劃長期主導著城市空間治理，公共—私人部門合作的增長聯盟構成城市空間治理的主體，他們排斥其他利益群體參與其中。后繼的城市政體理論則是非正式的治理城市的聯盟機制，政府-市場-社會三大群體之間的兩兩聯合或排斥組成了不同政體，以組織為單位的多元主義已經逐步發展成為公眾參與的理論基礎，城市空間治理主體得以完善。探討個人利益與集體利益關系的公共選擇理論，為城市規劃作為公共政策約束政府提供了理論支撐。空間治理理論應用到城市規劃領域被稱為協同規劃理論，它是公眾和利益相關者在空間治理過程中參與建立共識和執行的一個互動過程，可作為優化城市空間治理的手段和措施，用以修正因城市政體影響帶來的空間治理弊端。不過，實踐中城市規劃主要是促進城市物質環境的提升，具有鮮明的服務資本和權力的特點，缺乏對公眾利益的創造和維護。為實現經濟、社會、文化、生態等空間治理的多元目標，城市規劃的基本屬性必須要從空間營建的技術工具向調控資源、指導發展、維護公平、保障安全與公眾利益的公共政策的轉變；空間治理的核心是建設有限但有效的政府，培育自主與自助的社會，完善自由但規范的市場秩序，弱化政府自上而下的管理，強化規制、協商、合作并存的新型治理方式。作為指導城市規劃的正義城市理論，恰能幫助城市規劃向著公共政策轉變，滿足城市空間治理所要求的新型治理方式的要求。

城市空間治理對象。城市空間治理對象從內城更新向著多類型空間治理擴展，但仍然以住區空間的更新與治理居多，治理對象多選擇行政規劃區及工程項目。起初，城市更新的改造對象是城市中心的生產（如工廠、商店、港口、碼頭、交通設施等）、生活空間（住房、廣場、體育、休閑娛樂場所等）。“紳士化運動”改造了城市空間景觀，具有區位優勢的空間被推倒、拆除、改造和重建，代之以金融、保險、房地產為代表的高端服務行業，輔之以新的大型消費空間，集合了眾多高端餐飲、零售、娛樂品牌，步行街結合開放式商業區吸引消費者；同時，將舊的生產空間改造成新的生活、消費空間，辦公、宜居、休閑、文化、體驗等創意空間，促成老舊社區轉變為高檔社區。隨著城市企業化治理方式的擴展，我國城市經歷的被動士紳化過程成為最主要的士紳化現象，資本和權力結成的增長聯盟不斷擴展著空間重構的范圍，內城老舊社區、保障性安置住區、城中村住區、城市新城區、經濟技術開發區等空間都成為了城市空間治理的對象。從空間治理的目的和結果看，上述城市空間治理的動力機制是企業化治理，空間治理效果呈現出兩面性，經濟指標的增長、物質環境的提升是好效果，但也帶來了諸多空間不正義后果。與之相對比，某些微觀層面的空間治理已經涉及到了更廣泛的內容，如以老工業區為對象的生產空間治理、大都市邊緣區生態空間治理、寧波天一廣場新城市空間治理，空間治理目標已經轉到了歷史問題、生態問題、社會問題上，已經接近正義城市的治理理念。在新馬克思主義的推動下，城市社會空間、精神空間、第三空間的治理也在城市空間治理中也逐漸受到重視，但仍然屬于城市空間治理的小流派。

城市空間不正義。城市空間的趨利性重構造成了諸多不正義后果。因為治理過程中缺少民主和公平，非志愿性移民、新城市貧困、種族矛盾與隔離、貧富差距與隔離、社會沖突與排斥等社會不正義問題，都因城市空間重構凸顯出來。自2010年以來，農村土地征用、城市房屋拆遷問題一直穩居全國所有信訪問題之首，城市房屋拆遷補償制度的固有缺陷造成城市住房改造中原居民與政府、開發商之間嚴重的社會矛盾，某些征地拆遷矛盾已經激化到以命相搏、你死我活的地步，給社會穩定埋下重大隱患。城市推行自上而下的企業化空間治理方式，破壞了原有城市空間的多樣性，使得城市空間更加同質化或無特質，越是特殊的城市空間資源，在資本改造下越會變得不特殊，我國城市的“千城一面”就是最好的明證，拋棄了城市文化傳承和獨特的地方風格，這樣的空間治理得不償失；資本生產把一切事物進行大膽無恥的商品化和商業化，新的消費型的空間景觀成為城市商品化的特征，城市的日常生活已經被各種各樣的消費空間所主導，城市空間已經變成巨大的購物場，重構后的現代社區里經常找不到一處家常面館和小攤販，城市越來越不像人住的地方。

正義城市與城市空間治理

（一）正義城市成為城市空間治理的目標

正義是社會的基本結構，平等和差別是社會正義的兩大原則。新馬克思主義者論述了城市治理過程中追求的正義：列斐伏爾主張群眾和城市居住者擁有對城市空間的建設、使用的知情權、享用權和參與權。哈維強調地理空間和城市生活相關的城市和公共政策制定中的價值取向的社會正義，并提出七個績效評判的主張即追求效率、追求經濟增長、保護美學和歷史遺產、領里關系、環境保護、分配正義、鄰居情誼和社群主義。索亞倡導的“空間正義”是一個地理和資源、服務獲得公平地分配以及空間可接近性的基本人權。任平認為空間正義是存在于空間生產和空間資源配置領域的公民空間權益方面的社會公平和公正，包括對空間資源和空間產品的生產、占有、利用、交換、消費的正義。

城市空間治理必須確立建設正義城市的基本價值判斷。在精明增長、社區規劃等理念影響下，高密度城市能夠促進城市社會公平，包括提升公共交通、降低社會分離、更好地獲取基礎設施等。在西方城市規劃領域，坎貝爾和范因斯坦兩位學者對“正義城市”的研究具有代表性。坎貝爾先是對規劃必須遵守公共利益的標準進行了重新評估，認為它是功利主義壞的“呼吸”，規劃應該消除義務論和結果主義、定位好自己的角色和目標；正義規劃立足于正義道德的判斷，應關注個人與集體的關系、與規劃相關的公共利益事務的合理性；其后她又特意強調了正義城市的規劃倫理學，在新自由主義世界，理論和時間上存在更好規劃的拓展空間——正義城市。范因斯坦在對正義問題的哲學探討的基礎上，把正義和城市轉變放入規劃的語境，認為正義城市具備民主、多樣性、公平的特質，然后運用這三個標準分析了紐約市、倫敦市和阿姆斯特丹市的城市更新和城市規劃，評判了這些城市的空間治理是否符合正義城市的要求。2009年出版的《尋找正義城市》系統地總結了西方學界對正義城市理論和實踐的爭論，包括選擇正義作為規劃標準的原因、正義城市的局限性、實踐上如何實現正義城市的目標等三大部分。

（二）民主、多樣性和公平

民主。所有利益相關者應全程參與空間治理的決策過程，不能直接參加決策的組織和個人應委托代理人參與決策過程，決策過程中黨和政府的權力邊界應該明確；空間治理規劃必須與社區范圍內的利益相關者進行充分磋商，還應考慮社區外更大范圍（如全體市民）利益相關者的意見；社區以外的團體或組織如果受到該社區空間治理的影響，應當與他們進行協商并充分了解他們的訴求，在此基礎上做出空間治理決策。

多樣性。如果讓原社區內的居民整體搬遷，新建社區不能標榜為某社會群體的專屬社區，以防止造成不同階層之間新的隔離；居民小區劃分不能因居民的身份有明顯差別，小區邊界應能自由進入；必須預留充足的公共空間，且應當明晰公共空間的所有權，確立市場配置資源的機制并且要按照該機制處理出現的矛盾；社區內的土地應該混合利用；公共權力應當用于幫助曾受到歧視的群體獲得住房、教育和就業的權利。

公平。所有的新住宅項目應當為原住民、租住者、外來人口提供他們能買得起的房子；不能只為了土地增值目的要求原來的住戶或商戶搬遷，如果搬遷是為了建設公共設施、提升住房質量或者為更多人提供住房，那么也必須給原住戶或商戶足夠的補償，這些補償需要按照市場價值進行全面估算；應該考慮到搬遷住戶維持原來鄰里關系的愿望，為他們安排到同一安置點；經濟開發項目應該優先考慮就業和小商戶的利益，新商業項目必須留有公共用途的空間；大型工程項目更應加強監督，能夠直接提供就業與公共設施，且為低收入人群提供最低生活保障；公共交通費用應該保持較低水平，政府應當執行收入再分配的決策。

結論與展望

國外城市空間治理研究包括的范圍比較廣泛，從物質空間到社會空間、精神空間、第三空間都有深入研究，內容上涵蓋地理學、政治學、管理學、城市規劃等方面，對城市空間治理進行了比較全面的價值判斷，研究對象具體到了某一社區、特定的工程項目等微觀主體；國內相關研究主要集中于城市物質空間特別是住區空間上，內容上側重于治理特征、治理機制、城市規劃、空間結構等方面，缺少對城市空間治理模式的深入分析，尚未形成對城市空間治理的系統性正義評價體系；在城市空間治理機制的分析中，因為缺少評價標準，對空間治理各個參與主體的行為、利益動機、相互之間的關系、如何影響空間治理過程以及帶來的空間不正義問題研究較少，對城市正義的探討更多地側重于社會、政治領域，對空間正義的分析還有待深入，這些都構成了城市空間治理今后的研究方向。

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