論船舶污染清除協(xié)議管理制度

摘要：海上船舶污染清除協(xié)議制度，并從2012年1月1日起開始實(shí)施。本文先介紹船舶污染清除協(xié)議制度的制定背景，并對(duì)其在私法和公法上的混淆和爭(zhēng)議進(jìn)行論述。

關(guān)鍵詞：船舶污染清除協(xié)議；問(wèn)題；建議

中圖分類號(hào)：D922.68；D923.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）23-0192-01

作者簡(jiǎn)介：聶雪珂（1994-），女，漢族，河南駐馬店人，上海海事大學(xué)，碩士研究生在讀，研究方向：國(guó)際法學(xué)（海商法）。

隨著我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展勢(shì)頭越來(lái)越猛，保護(hù)海洋環(huán)境已經(jīng)成為海洋航運(yùn)業(yè)發(fā)展必須解決的一個(gè)問(wèn)題。為應(yīng)新公共管理理論關(guān)于倡導(dǎo)公共權(quán)力多元化與社會(huì)化的時(shí)代新理念與新突破。①我國(guó)提高船舶自身的應(yīng)急設(shè)備和處置能力，發(fā)展社會(huì)化清污力量，將公法與私法交融，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引入了一項(xiàng)新機(jī)制-船舶污染清除協(xié)議機(jī)制，并圍繞此機(jī)制產(chǎn)生了一系列的實(shí)施辦法。

一、船舶污染清除協(xié)議的制定背景

在實(shí)施船舶污染清除協(xié)議機(jī)制之前，發(fā)生船舶污染事故后，船舶經(jīng)營(yíng)者一般都是將經(jīng)濟(jì)效益放在第一位，把救援重點(diǎn)放在人員、船舶和貨物上，對(duì)于生態(tài)環(huán)境污染則是袖手旁觀。相關(guān)的海事管理部門之間也會(huì)因?yàn)橘M(fèi)用的承擔(dān)在損害造成時(shí)無(wú)法正常承擔(dān)行政責(zé)任，因?yàn)榄h(huán)境污染應(yīng)急處置往往會(huì)當(dāng)作是花費(fèi)自己部門財(cái)政預(yù)算，甚至實(shí)施了清污之后的處置費(fèi)用還需要依環(huán)境侵權(quán)賠償司法程序去請(qǐng)求船方支付，因此船舶污染清除效率很低又易產(chǎn)生爭(zhēng)議。我國(guó)提出了關(guān)于建立服務(wù)型政府的新公共管理理論即提倡公共權(quán)力多元化與社會(huì)化以及“統(tǒng)一規(guī)劃，國(guó)家、地方政府和相關(guān)企業(yè)共同承擔(dān)的原則”，②來(lái)提高船舶污染應(yīng)對(duì)能力。船舶污染清除協(xié)議機(jī)制就是在這種背景下產(chǎn)生并應(yīng)用的。

二、船舶污染清除協(xié)議的概念

船舶污染清除協(xié)議是指載運(yùn)散裝油類貨物的船舶、載運(yùn)油類之外的其他散裝液體污染危害性貨物的船舶、一萬(wàn)總噸以上的載運(yùn)非散裝液體污染危害性貨物的船舶，其經(jīng)營(yíng)人應(yīng)當(dāng)在作業(yè)前或者進(jìn)出港口前與取得污染清除作業(yè)資質(zhì)的單位簽訂污染清除作業(yè)協(xié)議，明確雙方在發(fā)生船舶污染事故后污染清除的權(quán)利和義務(wù)。

三、船舶污染清除協(xié)議的性質(zhì)

由于在理論上沒有認(rèn)識(shí)到船舶污染海洋環(huán)境會(huì)產(chǎn)生行政責(zé)任和民事責(zé)任競(jìng)合的本質(zhì)屬性，在實(shí)務(wù)上也沒有準(zhǔn)確把握行政主體與民事主體角色的轉(zhuǎn)換易位，船舶污染清除協(xié)議的性質(zhì)仍處于爭(zhēng)議當(dāng)中。目前主要集中在兩種觀點(diǎn)上，一部分學(xué)者認(rèn)為船舶污染清除協(xié)議既然是契約性協(xié)議，應(yīng)屬民事合同性質(zhì)。但也有一部分學(xué)者認(rèn)為在船舶污染清除協(xié)議中雙方當(dāng)事人并無(wú)意思自治的表示，大部分的合同內(nèi)容還是在政府主導(dǎo)下達(dá)成的，因此應(yīng)屬行政行為性質(zhì)。現(xiàn)詳述如下：

我認(rèn)為船舶污染清除協(xié)議是一種特殊的民事合同。雖然有行政機(jī)關(guān)介入船舶污染清除協(xié)議的權(quán)力來(lái)源，它的產(chǎn)生并沒有完全基于當(dāng)事人的意思自治。但在選擇相對(duì)人、合同內(nèi)容、變更或解除合同自由等方面都受到了行政法規(guī)的限制，這讓一部分學(xué)者認(rèn)為船舶污染清除協(xié)議屬于行政合同。但船舶污染清除協(xié)議的雙方當(dāng)事人都是民事主體，一方是提供清污服務(wù)的船舶污染清除單位，另一方則是肩負(fù)有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)的船舶經(jīng)營(yíng)人，而不是行政合同中規(guī)定的必須有一方是享有行政權(quán)力的行政主體。③這和海事主管機(jī)關(guān)為履行清除所管轄區(qū)的海洋環(huán)境污染的職責(zé)而與清污單位之間簽訂的行政合同完全不同。海上船舶污染清除協(xié)議的特殊性在于它明確規(guī)定國(guó)家海事管理機(jī)構(gòu)有權(quán)強(qiáng)制要求所有符合清污協(xié)議簽訂條件的船舶都必須在作業(yè)前或者出入港口前與具備相應(yīng)資質(zhì)的清污單位簽訂船舶污染清除協(xié)議，以備實(shí)際發(fā)生污染事故時(shí)根據(jù)所簽協(xié)議及時(shí)采取污染清除措施并明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，保證在污染事故發(fā)生時(shí)，污染控制和清除行動(dòng)能在協(xié)議的規(guī)定下及時(shí)開展，以免造成更大的損害。④尤其是在2012年9月頒布的新修訂的《船舶污染清除協(xié)議管理機(jī)制實(shí)施細(xì)則》，雖然并沒有強(qiáng)制性的要求以船舶是否簽訂了清污協(xié)議來(lái)作為批準(zhǔn)船舶進(jìn)出港口或作業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，但卻規(guī)定了對(duì)于發(fā)現(xiàn)船舶沒有簽訂清污協(xié)議的，海事部門有權(quán)按照相關(guān)規(guī)定予以處理。為了整合社會(huì)清污資源，清污協(xié)議中規(guī)定了船舶經(jīng)營(yíng)人的強(qiáng)制要約義務(wù)，以行政公法規(guī)定清污協(xié)議的履行，這是私法公法化的表現(xiàn)，是契約自由精神與公法限制的融合。⑤總之，海上船舶污染清除協(xié)議是一種民事契約行為，只是通過(guò)強(qiáng)制締約的方式，組織、引導(dǎo)社會(huì)力量，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，以雙方意思自治為核心精神，采用事前簽訂污染清除協(xié)議的手段，用事前的平等協(xié)商取代了時(shí)候的行政監(jiān)管。

四、船舶污染清除協(xié)議的意義

船舶污染清除協(xié)議的實(shí)施對(duì)我國(guó)的海上事故救援有著重要的意義，既緩解了相關(guān)政府管理部門的壓力，節(jié)省了政府海洋污染防治的預(yù)算成本，改善了政府公共環(huán)境治理水平，還得以讓社會(huì)力量廣泛積極地參與到海洋環(huán)境保護(hù)工作中，讓污染清除單位在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲得相應(yīng)的利益，以此為誘導(dǎo)，最大限度地提高污染防治應(yīng)急效率。

[注釋]

①?gòu)堄顟c.海洋污染應(yīng)急費(fèi)用的法制保障[J].中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2013-1-23（4）.

②中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.中華人民共和國(guó)防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例[Z].2009-9-2.

③最高人民法院民事審判第四庭，交通運(yùn)輸部救助打搜局，主編.水上救助打榜精選案例評(píng)析[M].北京：法律出版社，2011.15.

④蘇永欽.民事立法與公私法的接軌[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005.9.

⑤王澤鑒.債法原理（二）[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001.79.