文物行政執法研究

蘇炳豪　張國超

摘 要 文物行政執法是文物保護的重要環節，筆者在研究文物行政執法的基本理論的基礎上，實地深入相關有重大價值或影響的文化遺址、文物保護單位實地進行問卷和走訪座談，查找文物行政執法現階段存在的問題及成因，構建文物行政執法建設的對策建議框架。

關鍵詞 文物 行政執法 問題

作者簡介：蘇炳豪，武漢輕工大學藝術與傳媒學院2014級本科生，研究方向：法學與文化產業；張國超，武漢輕工大學藝術與傳媒學院副教授，碩士研究生導師，研究方向：文化遺產與文化產業。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.275

文物作為一種文化資源，其存量的稀缺性、質地的脆弱性以及身份體征的不可再生性，決定了文物工作的首要任務是保護，即采取一切可能的措施，防止文物的損壞和流失。在文物保護工作中，文物行政執法作為一種國家力量首當其沖，強化文物行政執法建設，為社會和社會發展服務。

一、文物行政執法的概念和特征

文物行政執法是指文物行政機關及其授權機關或法律授權、委托的其他組織及公職人員，依照法定的職權和程序，對文物進行監督管理并產生法律效果的活動。

根據此概念，文物行政執法主要有以下特征：第一，主體法定性。文物行政執法權是憲法和法律賦予行政機關或由國家授權的相關單位部門的職權，其他無授權部門不能進行文物行政執法活動。第二，客體特定性。文物行政執法的客體包括與文物行政執法相關的公民、法人和其他組織。第三，執法單方性。文物行政執法的單方性是指執法主體可以直接實施文物行政執法行為而無需征得執法相對人的同意。第四，執法主動性。文物行政執法是文物行政機關的法定職責，文物行政執法主體一般根據相關的法律規定、政策及上級主管部門的要求積極地實施執法行為，而無需征求文物行政執法相對人的意愿。第五，執法規范性。文物行政執法的規范性是指在文物行政執法在主體法定的前提下必須根據法律所規定的權限進行執法活動，越權無效。

二、文物行政執法存在的問題

（一）文物行政執法體制問題

文物行政執法體制是文物法律實施體制的重要環節。調查得知，成立專門的文物行政執法機構的必要性較大、行政執法人員對成立專門的文物行政執法機構愿望的迫切性較強。

1.執法主體問題

第一，執法主體在司法實踐中不明確。在司法實踐中，多頭管理、交叉管理現象較為嚴重，執法主體的不明確、委托執法機構的執法能力欠缺，造成了當地文物行政執法工作的疲軟。第二，地方政府對文物行政執法的主體建設的重視程度不夠，致使執法主體結構不健全。這導致了當地文物行政執法機構不健全，文物行政執法機構的設置不獨立，執法主體的形象有待提高，文物行政執法工作難度較大。第三，執法人員的素質和能力有待提高。我國文物行政執法機關近年來不斷重視開展與文物行政執法相關的培訓活動，但執法隊伍高學歷人才缺乏、專業結構不合理、執法人員的法制觀念和法律意識比較薄弱。

2.執法程序問題

我國長期以來不重視程序正當，在追求實體正義時忽略程序正義，存在諸多“重實體而輕程序”的現象 ?，F階段的文物行政執法存在一定程度的不規范，抑或是強調效率的執法行為，主要表現為執法程序的不規范，難以保證執法結果的正確性和正當性。無論執法理由的正當與否，違背法律程序本身就是在違反實體法，給整個文物行政執法的實施帶來嚴重的不利后果，無法為實體法服務，阻礙文物法治建設。

3.缺乏有效的監督機制

法律監督方面的問題表現在，第一，監督流于形式，不便操作。法律雖然規定了文物部門對破壞文物的行為有監督的權利，但在實際過程中，由于文物犯罪現象比比皆是，而文物保護人員缺乏，財力、物力不足，往往導致大量文物遭到破壞。第二，監督主體濫用監督權。實踐中，有些監督主體為了利益，干預正常監督程序，法律監督成為權力濫用的借口。當地政府在經濟建設的大潮中，為了謀求經濟利益，打著文物修復的名義，對其進行拆建、毀壞、遷移等等，嚴重破壞了文物的原真性和完整性。

（二）立法問題

法律法規操作性不強，缺乏制定行之有效的監督機制和嚴厲的懲罰機制。以缺乏明確可行的文物保護補償和文物保護獎勵機制的問題較為突出。雖然有關法律規定了一切組織和個人有保護文物的義務 ，并且相關法律雖然列舉了有八種典型事跡的單位或者個人，由國家給予精神鼓勵或者物質獎勵 ，但這方面的規定過于抽象而使文物保護補貼和文物保護獎勵缺乏具體的可操作性和規范性。

（三）文物法制氛圍問題

文物法制宣傳力度不足，文物保護法律法規宣傳效果不佳。公眾的文物保護意識和法制觀念薄弱，參與程度、配合程度與支持力度較弱，致使文物違法犯罪信息獲取的及時性較差，沒有形成一個良好的文物法制氛圍。導致了文物販賣、流失等現象時有發生。

三、加強文物行政執法工作的對策建議

隨著我國社會主義法制體系的不斷完善，行政機關執法能力不斷提升，結合文物行政執法的實際，針對上述問題，提出以下建議：

（一）加強文物行政執法體制建設

1.強化執法主體建設

第一，明確主體地位。文物行政執法主體在文物行政執法實踐中表現為文物局，應當明確其在執法體制中的主體地位，其他部門參與聯合執法只是配合其工作，而不是多頭、交叉管理所造成的執法混亂、互相推諉情況。第二，健全主體結構。政府部門針對文物行政執法過程中產生的負面影響，應及時予以解決，并就文物行政執法體系建設，制定相關的科學的、合理合法的規章制度并予以實施。第三，提升執法隊伍的素質和水平。建立健全相關制度，尊重知識和人才，加強執法人員的文物專業知識和相關法律專業知識的雙重培訓，定期組織培訓學習文物保護的最新案例、經驗、成果并以論文、專著、報告等文字形式記錄執法經驗和心得體會。

2.按照法定程序進行文物行政執法

文物行政執法機關應當根據法律法規，遵循法定程序，對相關文物違法行為進行查處。在文物執法過程中選擇的程序應該符合客觀實際、社會公序良俗、一般社會公正價值和文物所特有的特征，盡可能為行政相對人和執法相對人提供參與行政程序和法定程序的各種條件和機會。

3.創新文物行政執法工作機制和監督機制

首先，加強聯合執法。聯合執法不是多頭、交叉管理，而是行政機關之間或與其他主體之間，由一部門牽頭、其他部門配合而采取聯合行動，貫徹實施法律的活動。文物行政執法主體應與公安、海關等部門溝通配合，提高聯合執法的效率。其次，強化公眾監督。接受上級和公眾的監督，建立有效的監督機制。在建立監督機制時，應當注重社會監督，既包括有權的機關，又應當包括一些社會組織和公民個人，從而保障文物行政執法多層次全方位的監督機制。

4.建設法治政府

首先，政府要充分樹立“法無規定不可為”的意識。文物行政執法必須有法律依據，一旦違法就要承擔法律責任。其次，建設責任政府。建立健全文物行政執法問責制度，推動文物行政執法問責和政府依法行政與財政、審計的有機結合，樹立權責統一觀念。再次，建設效能政府。要降低文物行政執法成本，提高文物行政執法效率，其關鍵在于做正確的事，做人們需要的事，把人民的利益作為根本的出發點和落腳點。

（二）加強法的制定和實施

1.制定合乎文物保護的法

我國法律需要進一步明晰保護文物的物質及精神獎勵標準。法律對于具有其所列舉的具體典型事跡的單位和個人，在精神鼓勵的同時，應當根據上交文物價值和貢獻給予不同程度的具體的物質獎勵標準，以法律、司法解釋或出臺相關行政法規的方式來明確和規范其物質獎勵的實施程序及具體標準。

2.保障法律的實施

執法是我國文物執法體系的核心。文物行政機關應在法律規定和上級政府的授權范圍內行使文物行政執法職能，兼顧內容和程序的合法性。在強化文物司法監督方面，要通過內、外部監督機制的完善和創新，從制度上保證隊伍不出問題，讓司法腐敗和司法不公正沒有滋生的土壤。加強文物守法，就是要求守法主體應出于文物法律的要求、利益和信用的考慮、懼怕法律制裁、心理習慣和道德要求而遵守文物法律，保護文物，貫徹配合好文物行政執法。

（三）營造良好的文物法治氛圍

營造文物法治氛圍就是要求國家機關、社會組織和公民個人要在實踐法治中形成可感知的具有普遍意義的科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的整體社會狀態和社會氛圍，達到從被動的遵循、敬畏文物法律向自覺遵守、維護文物法律的轉變。建設良好的法治氛圍是社會發展的必然要求，良好的文物法治氛圍并不是自然形成的，而是需要各方力量的努力。

1.培育文物法治意識

加強文物法治宣傳，培育文物法治意識，使人在觀念上，有權利義務、法律至上、自覺守法的意識；在實體上，對從事文物保護及文物行政執法的國家機關及其工作人員、社會組織機構有一個明確的認知；在形式上，對文物法律制度、文物法律規范、文物法律程序、文物法理研究有一個基本的清晰的認識。文物行政執法部門應加強文物法治宣傳，例如廣播、電視等新聞媒體推出文物法治欄目，可以策劃文物法治講座或文物法治訪談，定期開展文物法制調查及公開文物違法犯罪事實，使民眾得以了解文物、認識文物法律制度，從而使區域內民眾培育文物法治意識。

2.培養文物法治理念

首先，加強文物普法教育。有關部門在進行普法的過程中，應重視與文物有關的普法工作，減少民眾的不知法而犯法的情況發生。其次，加強文物行政執法的學術研究有利于用科學理論指導實踐。最后，建立多元化民主參與和監督制約機制，培育公民理念，強化普遍權利信念和守法精神。

3.培育優秀法治文化

法律作為上層建筑的一部分，其最深厚的根源在于一定社會物質生活條件，與人們現實的經濟關系和在生活中形成的權利要求密切相關。區域法治文化深刻影響著區域各方面的發展。文物行政執法屬于法制文化的一部分，要想促進本地文物行政執法的發展，必須把培育優秀法制文化提上日程。為此，需要優化文物行政執法結構，適應法治文化發展，認識到中國法治文化發展的整體性要求，并具體指導文物行政執法進行合理調整，并以此促進法制文化的繁榮和發展。

注釋：

周永坤.法理學-全球視野.法律出版社.2010.

《中華人民共和國文物保護法》第5條、第7條.2015.

《中華人民共和國文物保護法》第12條.2015.

參考文獻：

[1]李家文.文物行政執法現狀探析.中國文物報.2014.

[2]李曉東.文物保護單位防范體系研究.學苑出版社.2007.

[3]張文顯.法理學.高等教育出版社、北京大學出版社.2014.