基于行政事業(yè)單位資產(chǎn)內(nèi)部控制研究

郭君

摘要：我國(guó)行政事業(yè)單位承擔(dān)著維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共教育、進(jìn)行公共行政管理、完善社會(huì)保障等方面的社會(huì)職責(zé)。行政事業(yè)單位是否能夠妥善保管相關(guān)資產(chǎn)，防止管理層出現(xiàn)貪污、舞弊以及挪用、侵占單位資產(chǎn)事關(guān)全民的福祉。本文結(jié)合內(nèi)部控制的五個(gè)要素，結(jié)合我國(guó)行政事業(yè)單位的現(xiàn)狀，闡述了行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理內(nèi)部控制的關(guān)鍵事項(xiàng)

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；資產(chǎn)；內(nèi)部控制

我國(guó)行政事業(yè)單位承擔(dān)著維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共教育、進(jìn)行公共行政管理、完善社會(huì)保障等方面的社會(huì)職責(zé)。行政事業(yè)單位是否能夠妥善保管相關(guān)資產(chǎn)，防止管理層出現(xiàn)貪污、舞弊以及挪用、侵占單位資產(chǎn)事關(guān)全民的福祉。中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，幅員遼闊，行政事業(yè)單位數(shù)量眾多，擁有的資產(chǎn)總額數(shù)量巨大，行政事業(yè)單位的凈資產(chǎn)總額大約占國(guó)有資產(chǎn)總額的四分之三。如何管理行政事業(yè)單位的內(nèi)部資產(chǎn)，建立有效的內(nèi)部控制制度，提升資產(chǎn)利用效率，防止資產(chǎn)被貪污、侵占、挪用是一個(gè)非常具有現(xiàn)實(shí)意義的議題。

一、行政事業(yè)單位資產(chǎn)內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)定與要求

盡管近年來(lái)行政事業(yè)單位整體的資產(chǎn)管理水平有所提高，但是資產(chǎn)配置效率低下，資產(chǎn)使用率不高，年終清查盤(pán)點(diǎn)準(zhǔn)確率存疑，內(nèi)控人員監(jiān)督職能履行不到位一直是困擾資產(chǎn)管理的難點(diǎn)問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)中存在的迫切需要解決的實(shí)際問(wèn)題一方面指引著內(nèi)部控制制度的改革，另一方面也對(duì)實(shí)務(wù)中進(jìn)一步完善資產(chǎn)管理提供了切入點(diǎn)。因此，要想優(yōu)化行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的內(nèi)部控制制度，一方面需要相關(guān)主體不斷完善相應(yīng)的內(nèi)控規(guī)定，另一方面還需要行政事業(yè)單位自身強(qiáng)化執(zhí)行有關(guān)的規(guī)定，形成上下聯(lián)動(dòng)的良好氛圍，共同防范抵御潛在的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《企業(yè)內(nèi)部控制》指引的相關(guān)規(guī)定，內(nèi)部控制的五要素分別包括：控制環(huán)境，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，控制活動(dòng)，信息溝通和內(nèi)部監(jiān)督。對(duì)于我國(guó)行政事業(yè)單位而言，控制環(huán)境主要體現(xiàn)在行政機(jī)構(gòu)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)到內(nèi)控的態(tài)度和重視程度上，這會(huì)對(duì)內(nèi)部控制的有效性產(chǎn)生廣泛并且深入的影響，貫穿資產(chǎn)管理的始終，體現(xiàn)在采購(gòu)到報(bào)廢處置的整個(gè)環(huán)節(jié)，控制環(huán)境奠定了行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理內(nèi)部控制的基石。有效地管理行政事業(yè)單位的資產(chǎn)，可以及時(shí)對(duì)來(lái)年的采購(gòu)計(jì)劃進(jìn)行科學(xué)預(yù)算，在不同部門(mén)之間可以合理科學(xué)地進(jìn)行資產(chǎn)地分配，提升資產(chǎn)的利用效率，防止舞弊和侵占單位資產(chǎn)的事件發(fā)生，可以有效防范管理層凌駕于內(nèi)部控制之上的風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)階段，常見(jiàn)的有效的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的內(nèi)部控制制度包括：（1）集體決策或者聯(lián)簽制度。“三重一大”的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)采用集體決策和聯(lián)簽制度，來(lái)防止行政事業(yè)單位中一人搶占話(huà)語(yǔ)權(quán)導(dǎo)致的腐敗滋生問(wèn)題。（2）不相容崗位相分離。該制度主要用于防止在日常運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，不同崗位，不同職能部門(mén)的員工利用職務(wù)便利進(jìn)行舞弊的行為，使得不同部門(mén)員工之間的全能受限于其他同事或領(lǐng)導(dǎo)，可以有效防范舞弊發(fā)生，保全單位資產(chǎn)完整。（3）建立完善的信息技術(shù)平臺(tái)，實(shí)行有效信息溝通和監(jiān)督。信息技術(shù)是行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理不可或缺的工具。利用信息技術(shù)平臺(tái)對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行管理有很多優(yōu)勢(shì)：數(shù)字化資產(chǎn)管理可以隨時(shí)更新資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)、讓不同部門(mén)及時(shí)了解單位資產(chǎn)狀態(tài)，在單位內(nèi)部披露資產(chǎn)狀況信息，提高資產(chǎn)管理的透明度。

二、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理內(nèi)部控制的關(guān)鍵事項(xiàng)

中國(guó)的行政事業(yè)單位資產(chǎn)有一定的獨(dú)特性，主要表現(xiàn)在一方面他具有公有資產(chǎn)的屬性，即非盈利性資產(chǎn)；另一方面，一部分資產(chǎn)主要是用于科研項(xiàng)目等，又具有盈利性。因此，對(duì)于行政事業(yè)單位而言，它的資產(chǎn)存在營(yíng)利性混同的狀態(tài)。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的主要目的是為單位創(chuàng)造利潤(rùn)，其資產(chǎn)管理模式應(yīng)當(dāng)參照一般的企業(yè)，會(huì)計(jì)核算方式也應(yīng)當(dāng)對(duì)照類(lèi)比，采取公允價(jià)值計(jì)量模式。由此可見(jiàn)，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與一般的企業(yè)資產(chǎn)管理存在的一個(gè)重要區(qū)別是首先要區(qū)分資產(chǎn)是否具備盈利性。為了規(guī)范行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理，有必要單獨(dú)設(shè)立資產(chǎn)管理部門(mén)，主管資產(chǎn)管理制度的擬定、實(shí)施和監(jiān)督。

（一）營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境

良好的內(nèi)部控制環(huán)境是行政事業(yè)單位管理資產(chǎn)的重要基石。政府部門(mén)，主管部門(mén)、行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)是否重視資產(chǎn)管理工作對(duì)控制環(huán)境會(huì)產(chǎn)生非常重要的影響。在行政事業(yè)單位中，大部分都會(huì)設(shè)立資產(chǎn)管理部門(mén)，對(duì)行政單位的資產(chǎn)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)管理。如果單位領(lǐng)導(dǎo)重視資產(chǎn)管理工作，一方面會(huì)使普通員工在日常工作中不敢懈怠本職工作，將內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)定落到實(shí)處，另外一方面，也可以有效防止舞弊事件的發(fā)生，形成一定的威懾力，從而防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。

在良好的內(nèi)部控制環(huán)境下，行政事業(yè)單位可能會(huì)更加注重對(duì)員工專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的培養(yǎng)，定期進(jìn)行專(zhuān)業(yè)技能的培訓(xùn)，包括財(cái)務(wù)人員，信息技術(shù)相關(guān)的人員。在培訓(xùn)過(guò)程中，強(qiáng)化對(duì)財(cái)務(wù)人員綜合能力的培養(yǎng)，提高其業(yè)務(wù)積極性，大幅降低記錯(cuò)賬的可能性，深化其對(duì)基本內(nèi)部控制流程的理解，真正意義上做到不相容崗位相分離，加強(qiáng)對(duì)貨幣資金、印章等的把控。

（二）進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

在實(shí)務(wù)中，很多行政事業(yè)單位存在隨意處置單位固定資產(chǎn)，并伴隨著挪用收益及孳息的現(xiàn)象，重要資產(chǎn)運(yùn)行效率低下，不同部門(mén)之間的利益沖突現(xiàn)象明顯，這些問(wèn)題如果不能及時(shí)得到有效解決，將會(huì)對(duì)整個(gè)行政事業(yè)單位帶來(lái)不利的影響，并且會(huì)產(chǎn)生劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象。如果這樣的現(xiàn)象不能有效遏制，單位其他部門(mén)的員工可能會(huì)效仿，進(jìn)一步侵蝕單位利益，造成惡性循環(huán)，因此有必要在這些現(xiàn)象發(fā)生之前，對(duì)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，將這些風(fēng)險(xiǎn)扼殺在搖籃之中。

對(duì)于一個(gè)行政事業(yè)單位而言，如果資產(chǎn)管理問(wèn)題頻發(fā)，說(shuō)明單位的內(nèi)部控制相關(guān)制度設(shè)計(jì)不合理或者指定的內(nèi)部控制沒(méi)有得到有效的執(zhí)行，可能存在單位領(lǐng)導(dǎo)侵占挪用資產(chǎn)，普通員工發(fā)生舞弊侵害公司的正當(dāng)權(quán)益等現(xiàn)象。為此，行政事業(yè)單位相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)考慮定期或者不定期地開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)活動(dòng)，針對(duì)侵占資產(chǎn)和舞弊高發(fā)頻發(fā)的相關(guān)部門(mén)和領(lǐng)域，開(kāi)展實(shí)施一系列風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)，評(píng)估資產(chǎn)的完整性和準(zhǔn)確性，以及各類(lèi)資產(chǎn)管理的不相容崗位是否實(shí)現(xiàn)了職責(zé)分離，各類(lèi)資產(chǎn)的采購(gòu)、處置、評(píng)估業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)是否規(guī)范，科學(xué)評(píng)估資產(chǎn)利用率，嚴(yán)格審核各單位是否存在虛假采購(gòu)騙取單位資金的情形。

（三）控制活動(dòng)

控制活動(dòng)要求行政事業(yè)單位合理把握集權(quán)與分權(quán)的程度。一方面，強(qiáng)化內(nèi)部控制活動(dòng)有利于更好地執(zhí)行內(nèi)部控制制度。如強(qiáng)化對(duì)大額固定資產(chǎn)的保管，有利于防止貴重的資產(chǎn)被偷盜，或者被員工侵占。但是，另外一方面，一些關(guān)鍵的權(quán)利，如資產(chǎn)的處置權(quán)利，不宜下方給層級(jí)較低的員工。但是如果過(guò)于集權(quán)，則容易導(dǎo)致行政事業(yè)單位發(fā)生領(lǐng)導(dǎo)貪污，侵占單位資產(chǎn)頻發(fā)。因此，在進(jìn)行一定程度的集權(quán)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)集權(quán)進(jìn)行適當(dāng)分權(quán)。

（四）信息溝通

不同層級(jí)之間的員工應(yīng)當(dāng)有有效的溝通機(jī)制。由于我國(guó)行政事業(yè)單位的組織架構(gòu)類(lèi)似于公務(wù)員系統(tǒng)，不同層級(jí)之間的員工交流可能會(huì)存在比較大的障礙，這顯然是不符合內(nèi)部控制制度的相關(guān)要求的。信息溝通機(jī)制要求行政事業(yè)單位構(gòu)建信息交流平臺(tái)，使得上下層員工之間的信息能夠得到有效表達(dá)。一般認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立“意見(jiàn)箱”和匿名舉報(bào)平臺(tái)，使得所有員工的舞弊行為都有機(jī)會(huì)得以曝光。有條件的行政事業(yè)單位，還應(yīng)當(dāng)考慮依托信息技術(shù)平臺(tái)，搭建員工互相交流的社交群，是的信息溝通機(jī)制得以發(fā)揮相應(yīng)的作用。

（五）內(nèi)部監(jiān)督

一套完善和科學(xué)的內(nèi)部監(jiān)督制度，可以很好地對(duì)某一個(gè)階段的內(nèi)部控制執(zhí)行效果加以評(píng)價(jià)。規(guī)范的監(jiān)督體系，一方面可以使得資產(chǎn)管理部門(mén)有效、全面、完整地進(jìn)行科學(xué)監(jiān)管，評(píng)價(jià)內(nèi)部控制制度是否設(shè)計(jì)合理，是否能夠合理保證資產(chǎn)得以恰當(dāng)管理。另外一方面，合理的內(nèi)部監(jiān)督體系可以保證監(jiān)管結(jié)果的公允性，即不同主體通過(guò)相同的內(nèi)部監(jiān)督制度開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)后，得出的主要結(jié)論是大體一致的。

總之，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)依托內(nèi)部控制的基本要素，制定切實(shí)可行的制度，合理保證資產(chǎn)得以恰當(dāng)管理。

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（作者單位：濟(jì)南市農(nóng)業(yè)監(jiān)察支隊(duì)）endprint