村務監督委員會的虛職困境及策略

孫王海

摘 要：建立村務監督委員會（以下簡稱村監委）是農村基層民主政治建設的內在要求。村監委由村民民主選舉產生，其主要職責是負責村級自治事務，履行監督權利，保障人民群眾的基本利益。但是，自建立村監委以來，存在許多問題困擾著基層，作者以祿勸縣茂山鎮為剖析對象，客觀的分析了村監委存在的虛職困境，科學的提出了完善的應對策略。

關鍵詞：民主政治；村務監督委員會；體系；策略

經過近十年實踐證明，在村黨組織和村委會換屆選舉的同時，民主選舉產生“村務監督委員會” 是符合廣大農村村務管理實際需要的科學決策。是加強村務管理、規范村干部用權用錢行為的有力抓手，是推進農村黨風廉政建設、促進農村和諧穩定的有效載體。但運行中暴露出村監委監督體系不健全、監督制度不完善、監督缺失等問題，需要開拓性的創新與實踐，確保村監委這一基層民主監督制度保持旺盛的生命力。

1 現階段村監委運行中存在的問題

（一）村監委監督體系不健全

1. 村監委和村級黨組織的關系認識偏頗

（1）有人認為村黨組織是領導核心，就該包攬村里的一切事務，因而對村務監督工作干預過多；有人認為村監委是村民民主選舉產生的，行使監督權力，村黨組織無權過問。這些問題致使有的村黨組織和村監委矛盾重重，這也是《村民委員會組織法》修訂實施后，困惑和爭議最多的地方。在實際走訪中，一位村黨組織書記疑惑地表示：“在村里是我村黨組織書記大，還是村監委主任大？”

（2）在走訪中，有的黨政部門的干部認為，應明確要求村監委會主任由黨組織副書記或成員兼任，這樣才能保障基層黨組織的領導核心作用；有的認為，如果村監委主任由村黨組織副書記或委員兼任，就異變為從屬關系，直接影響村監委的監督效用，就跟以前不管用的“民主理財小組”、“村務公開監督小組”、“村紀檢監督小組”沒什么區別，反而因多添機構而勞民傷財。也有的考慮到村黨組織書記在村里往往是大小事務都管，最后在設計制度上界定為：“村監委在村黨組織領導下，開展村務公開民主管理的監督工作。當村黨組織書記以村務干部身份出現時，村監委有權進行監督，而當其處理黨務工作時，村監委沒有監督權，只有建議權。”

2.設立村監委會是否會增加管理成本

現實中，大部分行政村“三委五職”干部（書記或副書記、主任或副主任、監委主任）都是由地方政府發放補貼，“工資”不多但體現黨委、政府對村級組織的重視。一些法學專家認為，地方用財政資金給村干部發“工資”的舉措值得商榷。由于村級組織屬于基層性組織，因而其自由度相對較大，可在依法的前提下進行自我管理、自我監督等。支付村干部的“工資”應該從村集體資金支出更為妥當，該支多少，應當由各村自己通過召開村民會議自己決定，這樣才符合村民依法自治的目的。

（二）村監委監督制度不完善

1.組織機構不完善

組織機構不完善主要表現在以下幾方面：（1）缺乏科學、合理運轉機制。雖然各級政府部門已經明確規定村監委的職責和工作任務，并制定規章制度作為制約，但是，在實際活動開展中，對于該如何履行職責村監委的執行力度仍遠遠不夠，因此其規章制度的可操作性以及可行性并不高。（2）資料保不規范。由于村監委實行的是自我管理，在缺乏規律約束的環境下，村監會工作開展的隨意性較大，繼而導致村監委工作開展、工作研究容易出現無記錄、無記載等不良現象，最終導致資料保存不完善或不規范問題的出現。（3）缺乏有效的監督機制。在監督機制不完善的情況下，由于缺乏有效的監督管理，容易導致無作為或濫用職權等不良行為的出現。（4）缺乏嚴謹的換屆選舉機制。在進行換屆選舉時，許多方法并不科學，其選舉流程多表現為不嚴謹、不緊湊等，在缺乏公平、公正的選舉環境下，甚至還會出現“民選變官定”的現象。

（三）監督作用缺失

1.人員素質上還有差距

從祿勸茂山鎮的情況看，大部分村監委成員其受教育程度均比較低，雖然成員年齡普遍較高，但其整體威信度仍比較低。由于年齡較大，加之文化程度不高，這些原因均在不同程度上影響了部分村監委成員的思想覺悟，繼而導致其對監督工作職責的理解和認識不夠，最終造成村監委工作缺乏熱情，業務能力水平低，監督力度低等，進而導致村務監督流于形式現象的產生。

2.業務不熟悉

雖然每年都組織村干部培訓，但基本只是村監委主任參加培訓。專門針對監督委員會監督業務工作的培訓很少，諸如村監委的權力、義務職責有哪些，如何開展監督，監督應遵循的方法步驟、程序是些什么，上級主管部門是哪家，業務上由誰指導等方面的培訓基本沒有，所以，監督業務還比較生疏。

3.監督成效不明顯

從實際的效果來看，村務監督的效果還是差強人意，有的地方甚至形同虛設。如存在“不愿監督”、“不敢監督”等現象，在不侵犯自身利益的前提下，盡可能“睜一只眼閉一只眼”，甚至將其置之不管或避而不見。部分村監委并未按照規章制度辦事，而是開展一些與之毫無關聯或聯系不太的活動、內容等，或者只是一個簡單性、象征性、單純性的自查自糾工作或征求意見，情況嚴重的村監委甚至長期不履行職責。

2 對村務監督委員會存在問題的對策建議

（一）頂層設計，依法推進村務監督機制

1.頂層化設計村務監督體制

建議將村務監督專項工作納入全國人大立法事項。部分專家、學者提議將村務監督專項工作納入立法議程，以保證億萬群眾的切身權利得到有效保障；另外建議地方立法機關根據轄區實際出臺指導村務監督工作的實施意見，讓各地有章可循，規范運行。

健全完善垂直領導工作機制

領導權在村黨組織與鄉鎮紀委手中，在鄉鎮紀委的直接帶領和指導下展開相關活動，這樣的領導工作機制可以有效消除村監委成員的諸多顧慮，讓其大膽放手工作，進而有效解決“不愿監督”、“不敢監督”等問題，讓監督變得更加有力、更加有效。村監委在鄉鎮紀委領導下開展工作，并不違背黨的領導原則，也不用擔心政治方向的偏離。endprint

（二）理順村監委與村黨組織和村委會的關系

1.準確的定位

首先，村監委既受村黨組織領導又受鄉鎮紀委監察部門的領導，即受雙重領導的機構；其次，村監委以及村黨組織應具有其自身明確的工作職能以及獨立的履職能力；再次，兩者之間應形成相互制約、相互促進的關系。

2.監督而不移位

村監委擁有對村委會職能范圍有：（1）監管權。對“三農”投入資金項目履行監管職能。（2）監審權。對村級財務以及村級事務等履行監審職能。（3）建議權。對村級的相關重大事項決策履行建議職權。（4）質詢權。對財務、村務等相關資金使用問題履行質詢職權。（5）否決權。對村級干部的違規、違紀相關決策履行否決職權。（6）提議權。對不稱職村干部罷免問題履行提議職權。（7）保護權。對村委會干部成員利益履行保護職權。

（二）賦予明確權力，建立規范工作制度

1. 賦予明確權力

目前對村監委的權利和職責作出了一些規定，但過于原則、不夠全面，不便于基層干部和村民學習理解、掌握運用。為保證村村監委的權威、提高監督執行力、強化監督責任感、方便基層學習理解和運用，應通過深入扎實調研，綜合各地的意見，按照“全面、準確、適用”的原則，擬定村監委的權利范圍，出臺法規或制度統一規范，并以文件或單行本印發至村級。

2.建立長效的工作制度

（1）工作例會制度。定期召開村監委工作會議，通常情況下每月召開一次，必要情況下不定期或隨時召開工作會議，對相關問題進行決策時遵循少數服從多數原則。參加會議一般應全員參加，因特殊情況無法到會的應提前請假，會議參加人數不足3人時不能召開會議。

（2）工作報告制度。每年村監委均需進行工作報告總結，在監督過程中若發現問題應及時將其反映至村黨組織中去，對于與村干部等相關的問題，可以向鄉鎮紀委（督查辦）部門進行直接反映。鄉鎮紀委（督查辦）應對村監委進行相關的工作指導，如給予其工作上的指導意見和幫助，通過走訪調查、集體會審等途徑和手段幫助村監委解決監督工作中的困難。

（3）工作臺帳制度。在開展監督工作過程中，村監委應嚴格按照規章制度以及相關流程標準認真做好工作記錄和總結，以備日后查閱。將村監委工作臺帳列入村務檔案管理當中。

評議考核制度。對村監委的工作狀況進行評估考察，采取民主評議方式進行，由村黨組織主持召開，評議代表由村民代表會議或是村民會議成員組成。考核、測評村監委的履行職責狀況，考核工作的開展與村干部述職評議以及民主評議等活動的開展同期進行，而后將其最終結果面向全體村民進行公示。

（三）保障充分，樹立村務監督好形象

1. 落實必要的經費保障

要想調成員的工作積極性，必須要有一定經費保障和激勵政策。對于村集體經濟無法支付“工資”的地方，現階段縣級財政要將村監委的監督工作經費納入政府預算，落實必要的辦公經費，同時，對其成員給予適當的經濟補貼和誤工補貼，保障其監督工作的正常開展。

2.樹立村務監督好形象

在對村監委成員進行評先評優的同時，應將其納入村干部序列，享受“從優秀村干部中招錄公務員”待遇，激發其更高的工作熱情。對不積極履職的，由鄉鎮紀委對其進行批評教育或誡勉談話，限期整改；對信任度測評“滿意”率低的，終止其資格并啟動罷免程序。對村監委的先進典型形象進行大力的宣傳和推廣，充分挖掘周邊的先進典型代表，樹立榜樣學習力量，以增強斗志、弘揚正氣。

（四）加大培訓力度，提升履職能力

1. 加大培訓力度

首先加強對村監委成員的培訓，抓住培訓重點，從新員工入手，重點對其進行思想政治教育，以提高員工的思想覺悟水平；同時，做好作風建設教育工作。另一方面，應重視和強化村務監督的業務知識水平，狠抓審計、金融以及現代科技知識等的相關內容培訓。

2.提升履職能力

應重視村監委成員的實踐鍛煉能力，讓其積極參與到各專項工作中來，繼而使其在實際活動中不斷鍛煉自我，提升自我履職能力。通過實踐鍛煉要讓參訓人員明確怎樣進行監督、監督什么、出現問題怎么處置，哪些事不能干涉，哪些事必須監督，如何積極支持村“兩委”工作等。由于村監委成立時間短，實踐經驗欠缺，上級主管部門及相關責任部門，應多深入基層檢查指導，既幫助監督委員會查找不足、實施現場培訓，又總結經驗，以便指導面上監督工作，不斷提高村監委會成員敢于監督、善于監督、科學監督的能力水平。

結束語：建立村務監督委員制度，為破解基層矛盾，密切干群關系，加強農村基層黨風廉政建設難題，提供了一條現實的路徑，逆補了現行村民自治組織架構中缺乏監督的制度性缺陷，實現了村務監督由被動監督到主動監督、由分散監督到集中監督、由臨時監督到制度監督、由任意監督到規范監督的變革：即避免了“無法監督”、“不愿監督”等尷尬局面的出現，將名存實亡、流于形式的監督模式轉到實際、有效的監督管理上來，繼而使監督真正落到實處。

參考文獻

[1]《中華人民共和國村民委員會組織法》中國法制出版社2010年版

[2]劉書林：《黨的領導與民主監督》中央編譯出版社2008年版

[3]陳斯喜《中國基層群眾自治制度》中國民主法制出版社2009年版

[4]宋洪遠：《中國農村改革三十年》中國農業出版社2008年版

[5]黃義要：《村務監督委員會制度建設與實踐》華東理工大學2014年版endprint