效率與公平視角的水權交易監督管理構成要素與制度框架

田貴良，周 慧

(河海大學商學院，江蘇 南京 211100)

效率與公平視角的水權交易監督管理構成要素與制度框架

田貴良，周 慧

(河海大學商學院，江蘇 南京 211100)

為保障水權交易的順利實施，提升水資源市場化配置效率并保障用水權益公平，對我國水權交易監督管理現狀和存在的問題進行了梳理，論證了水權交易監督管理的必要性。對水權交易監督管理的構成要素，包括交易準入、備案、補償和評價制度進行論證，設計了水權交易監督管理的組織架構，提出了建立水權交易監督管理制度的對策建議。

水權交易；監督管理；構成要素；效率與公平視角

當前，我國水權交易從理論探索到區域試點、再到目前成立專門的交易平臺，正逐步開展。水資源是一種特殊的商品，其交易過程中的監督管理必不可少。水權交易監督管理制度的構建有助于完善水權交易制度框架，規范各方的交易行為，具有重要的戰略意義。監督管理者通過水市場和市場內部的價格機制來規范和剔除不合要求的水權交易行為，從而確保水權交易高效、規范開展。水權交易監督管理是水行政主管部門對轄區的水權交易秩序進行維護，以發揮政府在水權交易準市場中應有作用[1]。

自中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議之后，政府對市場機制重視程度進一步加深，強調其對資源配置的決定作用，因此在水權交易過程中，要把握好政府與市場的雙引擎[2]，貫徹落實水權交易監督管理的兩個層面。2016年4月19日水利部印發的《水權交易管理暫行辦法》(水政法〔2016〕156號)雖然針對水權交易管理做出了相關規定，但是目前尚未形成普遍適用于全國的監督管理制度，各地的監督管理機制也不配套，理論界對水權交易監督管理的內涵、范圍和方式也存在一定爭議。馬乃毅等[3]通過對美國水務行業監督管理體制、監督管理內容及工具方面的實踐經驗分析，提出應首先建立明晰的水權制度，并不斷完善水務行業法律法規體系。由于水權的特殊屬性和復雜性，張文斌等[4]建議對于不同類別的水權交易價格，政府要采取不同的監督管理方式和強度。對于監督管理的內容，呂崧[5]認為應包括水權交易的壟斷、交易秩序、水權變更、定額管理等方面。對于誰來監督管理的問題，楊琴[6]認為應由縣級以上人民政府水資源行政主管部門依法對水權轉讓進行監督檢查和登記。齊玉亮等[7]以松遼流域為例，對初始水權分配的實現途徑和監督管理手段進行了探討，但未涉及水權交易過程的監督管理。綜上所述，目前理論研究中，尚未對水權交易監督管理進行專題研究，只是在水權交易制度的研究中對監督管理問題泛泛而談，更多的是框架和理念上的認識，因此，需要盡快形成適用性廣泛的水權交易監督管理制度，使監督管理體系全面而高效，保障水權交易主體權益，維護水權交易秩序。

1 我國水權交易監督管理現狀與存在的問題

1.1 我國水權交易監督管理進展

當前，我國水行政主管部門主要以《水法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》(2006年國務院令第460號)等為依托實行監督管理，同時，2016年頒布的《水權交易管理暫行辦法》也是對規范水權交易行為的重要突破。具體實施上，各地區針對不同的水權交易形式采用不同的監督管理模式，《水權交易管理暫行辦法》第三條將水權交易主要劃分為3種形式：區域性水權交易、取水權交易和灌溉用水戶水權交易[8]。從已出臺水權交易管理辦法的省(區)來看，典型地區水權交易監督管理的表現如下。

a. 內蒙古自治區：盟(市)間區域性水權交易監督管理。內蒙古自治區于2017年2月頒布《內蒙古自治區水權交易管理辦法》。該辦法規定，跨盟市水權交易應當在自治區水權交易平臺進行，并明確水權交易的項目名稱、地理位置、水源類型、水量、水質、費用、用途等，并及時書面告知有管理權限的水行政主管部門。此外，該辦法明確不能參與交易的水權類型：城鄉居民生活用水、生態用水轉變為工業用水、水資源用途變更可能對第三方或者社會公共利益產生重大損害的、地下水超采區范圍內的取用水指標。

b. 河北：取水權交易監督管理。河北省分別出臺了《河北省農業水權交易辦法》和《河北省工業水權交易管理辦法(試行)》。對于工業水權，河北省明確了可交易的取水權范圍，即取水許可有效期和取水限額內的，通過調整產品和產業結構、改革工藝、節水等措施節約的水量使用權。由于河北省地下水超采嚴重，《河北省工業水權交易管理辦法(試行)》特別強調，在地下水超采區，以深層承壓水為水源的工業生產取用水戶不得轉讓水權。

c. 甘肅：灌溉用水戶水權交易監督管理。甘肅省灌溉用水戶水權交易以武威市涼州區、民勤縣為代表，其水權交易走在全國前列，交易過程是在農民用水戶協會的組織下展開，交易的監督管理主要圍繞價格進行。如，涼州區農民用水戶協會規定，水權交易價格由交易雙方參考政府價格部門核定的基本水價協商確定，但不得超過基本水價的3倍。同時，對于用水戶、用水小組等結余水量，不愿意進入水權交易市場的，可由水資源管理單位集中按照基本水價的120%回購。

1.2 當前水權交易監督管理中存在的問題

a. 水權交易監督管理尚未形成規范的制度架構。水權交易是一種制度改革和創新，是發揮市場機制在水資源配置中決定作用的制度安排。由于水權制度改革正處于探索和試點過程之中，水資源特殊自然屬性和社會屬性也制約了水權交易的適用空間和推廣范圍，因此，水權交易監督管理更是處于摸索過程之中。全國水權交易試點省份根據水權交易工作推進的需要和各省的水資源情況，出臺了相應的水權交易辦法，對水權交易監督管理做出相應的規定。然而，由于各地水資源情況相差較大，各試點省份水權交易的關注點不同。如內蒙古自治區更側重通過農業的節水，促進跨盟市水權交易，以滿足經濟收益更高的工業用水需求；而河北省更關心的是通過水權交易緩解地下水超采問題；甘肅由于農業內部水資源極度短缺，通過水權交易調劑農戶之間取水指標的余缺。由于水權交易的初衷各異，在水權交易監督管理上會有各自的側重，尚未形成全國統一的水權交易監督管理制度架構。

b. 水權交易監督管理尚未實現所有者與監督管理者相分離。政府雖然在水資源交易中發揮著至關重要的作用，但是總是充當全能者的角色，在交易中涉足交易雙方、市場的職責范圍，參與管理了許多不屬于自身職權范圍內的事務。國家是水資源的所有者，擁有相應的處置權，然而真正進入交易市場中，交易雙方進行交易的是水資源的用益物權[9]。這時政府在其中只是以監督與管理者的身份參與資源交易過程，而不是以所有者的身份處理全部交易過程。

c. 水權交易監督管理缺乏有效的手段。政府傾向于參與水資源交易的執行過程，忽視監督的重要性，許多地方政府對當地的水資源交易規劃和管理不當，一味地處理交易步驟中的日常執行事務，缺乏有力的監督管理手段[10]，導致各部門監督管理程度不同、跨區域水權交易部門協調不當、水污染問責力度不強的問題時有發生。

2 公平與效率對水權交易監督管理制度的要求

水權交易提升了水資源配置效率，但水資源是特殊商品，交易過程中的水權囤積、過度交易將危害糧食安全，波及農民的切身利益，影響公平。同時，在最嚴格水資源管理制度紅線約束下，水權受讓方的不當用水方式可能會對其產生不利影響。因此在政府鼓勵水權交易的背景下，監督管理制度的建立成為當前水權改革的重要構成。

2.1 保障公平要求“政府-市場-公眾”共同監督管理監督

在國外，水權交易制度較為完善，州或地區政府擔當水權交易的監督管理者，負責制定水資源管理與使用的規則，建立全面、高效的水權制度，規定環境影響指標，完善監測制度，規范水權交易參與機構的權限，并賦予水權交易主體的選擇自主權。

建立完善監督管理制度，可使水權交易管理兼具經濟利益和社會利益。應運用有力的監督管理手段，保障水權交易各方的合法權益不受侵害，減少交易產生的糾紛[11]。我國發布的《水權制度建設框架》、《水權交易管理暫行辦法》等都具體指出要監督管理水權交易過程，避免交易各方合法權益受到侵害，保護水資源環境，引導水資源高效流轉。

在水權交易的過程中，轉讓方與受讓方對于取水量、水價、交易行為等方面的協調需要政府、市場、公眾各方監督管理。除此之外，必須對水權管理機構的行為進行監督管理，這有利于禁止交易過程中的權力濫用和腐敗行為；應引入其他監督主體或社會監督機制，形成監督管理監督者的制衡機制架構，保證監督管理主體依法行事；還應對監督管理范圍內的水權交易相關利益各方一視同仁，客觀評價監督管理對象的行為，采取公正的監督管理處置。

積極推進水權交易制度建設是近幾年政府多次提及的話題，因此需要通過健全的監督管理制度對水權交易進行有效的監督管理，從而維護市場的穩定性、有效性和安全性，確保水權交易過程的規范、公正、公平。政府應利用適當的監督管理手段，有效避免水權交易中出現的障礙，規范可能出現的不正當交易行為，引導水權交易健康發展。

2.2 實現效率要求水權交易審批走向交易備案

國家強調推進政府行政體制改革，保障經濟穩增長，提高政府現代治理能力，表明政府轉變職能已經成為改革的核心，政府認可市場的決定作用。隨著《國務院機構改革和職能轉變方案》的發布，“簡政放權”被著力推進，多項行政審批事項也被逐步取消，國家重點處理政府、市場、社會三者之間的關系。當前政府鼓勵水權交易正是落實簡政放權的有力表現，可促進地方簡化業務處理程序，加速市場釋放活力。

因此在水權交易監督管理制度建設中要也簡化甚至取消行政審批程序，其中，《水權交易管理暫行辦法》中第十一條“區域間達成水權交易協議后需要向各級水行政主管部門備案”，第二十二條“灌溉用水戶水權交易期限不超過一年的，不需審批”，“交易期限超過一年的，事前報灌區管理單位或者縣級以上地方人民政府水行政主管部門備案”等要求就是貫徹簡政放權的重要措施，通過建立水權交易備案制度，力求在不增加現有審批事項的條件下，促使水行政主管部門轉變職能[12]，強化監督管理，而不再以所有者的身份全程參與，由市場機制主導水資源的規劃和配置，提高市場活躍性。

3 水權交易監督管理的界定及其構成要素

3.1 水權交易監督管理的界定

監督管理形式主要體現為各級水行政主管部門、流域管理委員會監督管理轄區內水權交易和水市場環境。在保障水權主體公平權益的目標下，促進水權流向更高效益的行業，注意高污染行業的水權交易行為，進行優化配置；同時控制水權交易的環境影響和第三方影響，設置合理的影響范圍指標。為此需要對水權交易主體、交易數量和交易價格等主要方面進行監督管理，采取有力的監督管理手段。

a. 對水權交易主體的監督管理，包括交易主體的市場準入資格和交易行為。一方面檢查水權交易雙方是否有權進行交易，包括轉讓方擁有水權的數量、受讓方的身份鑒定等；另一方面審核水權交易行為的合法性，如水權交易主體是否按照法定程序行事、交易中是否誠實守信等，以確保水權交易雙方行為合法。

b. 對交易數量的監督管理，主要針對水權交易過程中可能出現的人為壟斷，防止壟斷導致交易效率低下和第三方利益的損害。為嚴格水資源管理的紅線約束，由監督管理部門監督管理水權交易的額度、次序、價格、用途，避免水權交易可能出現過度交易和水權囤積的情況以及由此引起的水權交易市場失靈。當水市場能正常運轉時，對主體行為的監督管理應主要由市場調節，監督管理機構僅在市場失靈的情況下進行干預，維持市場秩序。

c. 對水權價格的監督管理應與價格機制對水權交易主體行為的約束有機結合起來。監督管理機構對水權價格的監督管理以水市場能夠正常運轉為底限，主要起價格微調作用，以防止水權交易可能出現的壟斷高價或低價以及由此引起的水權分配不當和水資源使用效率低下問題。政府、市場和公眾相結合的監督管理制度能有效地控制交易價格，維護水權交易市場秩序。

3.2 水權交易監督管理的構成要素

依據公平和效率的原則，從水權交易的全過程，論證水權交易監督管理的構成要素，至少應包括市場準入、交易備案、第三方補償和交易評價4個方面。

3.2.1 市場準入監督管理

a. 轉讓方的資格要求。水權是持有者的一項財產性權利，根據公平性原則，依法享有水權的自然人或法人，在交易不危害第三方基本生存需要和公共生態安全的前提下，均享有平等進入水權市場出讓其水權財產性權利的機會。通常認為水權交易轉讓方必須是被合法授予水權的持有者，具體包括：①依法獲得現有水權(即針對當前已開發的水資源，分析其水資源特征，并結合相關周邊設施形成的水權，是一種存量概念)，并在規定限期內由于使用節水措施而仍有剩余用水量的水權持有者，如灌區等。②依法持有剩余水權(即對剩余水資源量進行合理開發而被相關部門依法授予的水權，是一種余量概念)，并在規定限期內擁有剩余用水量的水權持有者。③用水戶協會。單個用水戶轉讓水權有時難以滿足工程用水的規模性需要，在用水戶授權的情況下，通過用水戶協會進行水權交易，則較為方便和快捷。因而，在水市場建設過程中，應賦予用水者協會市場主體的法律地位，使水市場存在一個代表用水戶意愿的法律主體。④其他，如供水公司因更新技術、節約用水等手段而產生的剩余用水量，可以在水權交易市場上進行水權轉讓；又或者是水權交易受讓方購得水權后，因用水計劃發生變化等原因而將自己購得的部分水權再次出讓等。

b. 受讓方的資格要求。水權交易就是借助市場的競爭機制，尤其是受讓方的充分競爭實現水權的內在價值，提升水資源配置的效率和效益。根據效率原則，只要水權需求方符合國家和地區的產業政策和用水規劃，就應充分鼓勵其進入水權交易市場獲取相應水權。水權受讓方應為具備民事權利能力和民事行為能力的自然人、法人和其他民事主體，可獨立承擔民事責任。水權交易活動完成后，受讓方可享有轉讓方的全部水權或部分水權，履行相應的責任和義務。

需要注意的是，在理論上進行水權交易的市場主體一般不能是各地政府機關、水行政主管部門和流域管理委員會。然而，水權交易往往需要通過相應的水利工程來實現，單靠個別的用水戶很難有能力完成，而且，單個用水戶水權交易的水量一般比較少，難以達到企業大型工程項目的用水量指標，所以，政府在水權交易中具有無法取代的支撐作用。但隨著水市場的日漸發展，政府不應過度干預水權交易的進行，要逐漸退回到其中間人的角色，著力于水市場的監督和管理。

3.2.2 交易備案

水權是關乎人們生存需要、生態安全和產業生產的戰略資源和經濟資源，其交易不能完全脫離政府，水權交易市場只能是一種準市場。沿襲傳統的政府部門審批流程，雖然能夠最大限度保障水權交易的公平性，但勢必影響水權交易效率，甚至因時效性使得水權交易價值大打折扣。綜合考慮水權交易的公平和效率，水權交易備案是交易監督管理必不可少的構成要素。水權交易備案是指水權交易經水權交易雙方協商一致后，還需要向有關的水行政主管部門報告交易事由，登記備案，以備查驗的行為。總體上，由于水資源為國家所有，水權自然帶有公權性質，但水權的基本屬性也具備民事權利傾向，而且水權交易與一般的商品買賣不同，交易過程中涉及各方復雜的利益關系，還極其容易影響第三方權益，因此，為便于水市場管理機構對水權交易進行有效的管理監督，備案應在一定程度上對當事人的權利義務產生影響。當然，與以往水權轉讓的審批相比，水權交易備案簡化了審批事項，僅是一種行政確認，是對已有的雙方權利、資格或行為進行確定與否的判定，對交易雙方的權利義務不做改變。交易主體通過向當地水行政主管部門備案，確立水權交易協議達成后的法律地位，獲得相應法律權益。水權交易備案制度可以通過以下幾個方面構建：

a. 確立備案主體及其權利義務。按照法律、法規和行政規定，明確需要備案主體的地位，確定其交易各方的權限和職責，特別應明細流域及區域參與主體的權限。

b. 核查水權交易目的和內容。將水權交易目的與內容的查驗列為備案制度的重點。水權交易目的核查不能單純從個體或局部利益考慮，應著眼于流域和區域的水資源優化配置。同時要對水權交易主體的合法性，客體的狀態如水量和水質、水權的期限、水權交易賴以實現的客觀條件等進行考慮。

c. 明確水權交易批復期限。由于水權交易相關事宜相當復雜，以往的審批程序需要一定的時間，備案制度可簡化審批程序，但應明確各級相關機構的權限，并對交易主體的交易申請是否通過盡快給出回應，保證水權交易的合宜性。

d. 對水行政機構進行監督。水行政管理部門和流域管理機構的備案工作也要進行監督制約，應檢查監督管理部門是否按照水權交易的內容、對象、條件、程序、時限等處理相關事項。一方面，可以提高部門的監督自律性；另一方面，可以引入其他監督管理主體，如其他法定機構或社會公眾監督，促進水權交易的公平性，維護水權交易相關利益各方的合法權益，確保備案制度的有效運行。

e. 備案程序。水權轉讓方與受讓方達成交易協議后，要及時向所屬監督管理部門提出水權交易申請，由所屬監督管理部門確認與核實。在審查過程中，應當堅持形式審查與實質審查相結合的原則，既審查水權交易雙方提供的材料是否齊備、是否合法，還應當審查水權交易本身是否合理。經確認合格的，監督管理主體需在規定限期前批準交易申請，不合格的，也需在規定限期內予以處理。

水權交易備案程序是水權交易管理機構對交易申請受理的一系列相關步驟，交易備案程序與水資源管理權限密切相關。在分散管理的模式下，水權交易的備案工作被下放到各級地方政府及其相關管理部門，水權交易申請者應向轄區內的水行政主管部門、流域管理機構或灌區管理單位等監督管理機構提出申請，由后者對水權交易申請進行備案登記。備案流程如圖1所示。

圖1 水權交易備案流程

3.2.3 第三方補償

水權交易監督管理要保障轉讓方、受讓方和相關第三方的合法權益不受侵害，因此當第三方的權益受到侵害時要對其進行適宜的補償。按照“誰受益，誰補償”的原則，構建水權交易第三方補償機制，明確界定受償主體，合理確定補償額度，并采取多樣化補償方式，直接向受損者進行補償；或由非受益方，如政府以補助金、轉移支付等形式現行救濟，進而通過稅收或罰沒等手段向損害制造者收取等量費用；間接實現“受益者付費”。

3.2.4 交易評價

為了確保水權交易的公平與合理，評價制度的構建可以保證水市場條件下的各方利益合理分配。對水權交易進行評價的制度，是防范水市場負外部性的重要制度。其中，評價指標需要包含對社會公眾的影響、對水資源質量的影響和對水權交易操作的評價。

為保證評價的客觀公正，水權交易評價應當由非政府的社會組織承擔，這種社會組織可以是市場交易主體的自律性組織或其他社會中介機構，評價的內容應當包括社會影響和環境影響，即評價交易對當事方之外的社會公益和私益，包括對不同的流域、地區、人群和行業的影響。

4 水權交易監督管理制度框架

4.1 監督管理主體

各級水行政主管部門、流域管理機構和灌區管理單位為水權交易的主要監督管理主體。其中，流域管理機構按照有關規定在所管轄的范圍內對水資源進行監督管理工作，同時流域內水權交易需向流域管理機構備案。縣與市水利(務)局按照權限，負責本行政區域內水權交易監督管理工作；涉及跨市的水權交易要交由省級水利廳處理有關工作；跨省的大型水權交易項目由水利部進行監督管理。

除主要的行政部門監督管理之外，還需要引入社會監督管理主體(如水權交易市場的參與者或組織者)。《水利部關于水權轉讓的若干意見》明確要求監督管理機構對涉及公共利益、生態環境或第三方利益的水權交易，向社會公告并舉行聽證，積極向社會提供信息，組織進行水權轉讓的可行性研究和相關聽證。其目的就在于使水權交易置于社會監督的框架之下，利益相關者的合法權益得到保障。

4.2 組織架構

水權交易監督管理的組織架構主要分為3個層次：政府行政監督管理、中介機構監督管理和監督管理機構監督管理，其中中介機構監督管理部分可包括中介組織管理和公眾監督管理，水權交易監督管理組織結構如圖2所示。

圖2 水權交易監督管理組織結構

政府部門通過相關行政法規對轄區內水權交易進行監督管理，主要為水權交易進行行政備案和行政裁決；中介機構和監督管理機構主要為自律監督管理，通過制定水權交易市場運行的基礎規則，對交易主體的交易行為進行監督管理。各層級之間相互監督管理，相互制約，保障各方利益，提高水權交易監督管理效率。

5 建立水權交易監督管理制度的建議

a. 協調各監督管理主體的監督管理工作。建立包括政府行政監督管理、中介機構監督管理和監督管理機構自律監督3個層次的水權交易監督構架，相應地確立水權轉讓的政府監督管理機構、中介組織或公眾、各類監督管理機構內部監督管理部門等三大主體，其間的相互配合、相互制約至關重要。要注重各監督管理主體工作的協調，明確各部門的職能與監督管理權限。

b. 合理劃分市場和政府管理界區。明晰水資源和水權所屬范圍，確認水權交易監督管理的范圍，尤其是跨流域水權或是跨省市的水權交易。由于水權交易具有典型的準市場特征，意味著交易存在市場和政府兩大調節機制。市場能夠發揮其應有的調節作用，政府不應以監督管理為由過分干預，維護市場機制和制度應作為監督管理的重點。市場自由發揮對水權交易參與者的監督，政府作為輔助，但在市場失靈的場合，要果斷發揮政府調控的作用。

c. 加強對水權交易管理機構的監督管理力度。在水權交易過程中要加強監督地方政府、各級水行政主管部門和流域管理機構的工作能力和效率。作為水權交易的外部保駕護航者，為確保水權交易管理主體自身的公正和效率，必須加強其自身的內部控制，同時引入利益相關者參與或中立第三方實施監督管理，但要注意各部門機構的協調。

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國家自然科學基金面上項目(41471456)；中央科研業務費項目(2015B23114；2015B27214)；江蘇省水利科技項目(2015103)

田貴良(1982—)，男，副教授，博士，主要從事水資源經濟學研究。Email：tianguiliang@hhu.edu.cn

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.04.006

F407.9

A

1003-9511(2017)04-0028-06

2017-03-20 編輯：胡新宇)