基于技術規程的水利水電工程移民監督評估實踐

陳垚森

(中水珠江規劃勘測設計有限公司，廣東 廣州 510610)

基于技術規程的水利水電工程移民監督評估實踐

陳垚森

(中水珠江規劃勘測設計有限公司，廣東 廣州 510610)

完善的監督監管體制和機制是水利水電工程移民安置項目有效實施的重要保障，移民監督評估技術規程的頒布，進一步規范了移民安置監督評估工作。結合G工程監督評估工作實例，通過水利水電工程移民安置實施工作、移民生產生活水平恢復監測等工作過程探究了技術規程的適用性和實踐效果，豐富完善監督評估工作機制，為水利水電工程移民安置監督評估工作提供有效的經驗分享及技術支持。

監督評估；技術規程；移民安置；實踐研究

水利水電工程是為了控制、調節和利用自然界的地面水和地下水，以達到除害興利和水能利用而興建的各種工程。水利水電工程建設引起的移民表現為非自愿性和非自發性，水庫移民是水利水電建設和經濟社會發展的必然結果，更是一項十分復雜的社會系統工程[1]。為保證對水利水電工程移民安置實施工作進行有效的監督管理，保障移民群眾的合法權益，自20世紀80年代后期開始試行移民綜合監理工作制度[2]，2006年7月國務院頒布的《大中型水利水電工程移民建設征地補償和移民安置條例》(國務院471號令)提出了對移民安置實行全過程監督評估的要求，該條例明確了移民安置監督評估工作的目的、性質和目標內容，保證移民活動按計劃進行，從而實現移民搬遷安置的目標，保障水利水電工程建設順利進行。

隨著《大中型水利工程移民安置監督評估管理暫行規定》(根據水利部辦公廳辦移民[2014]124號文件修訂)、《水利水電工程移民安置監督評估規程》(SL716—2015)的頒布實施，移民安置監督評估政策文件等相關工作制度不斷完善，新的技術規程更加規范地對移民項目進行專業化管理，保證監督評估成果技術含量增高、可信度增強。

G工程是華南地區以防洪、供水為主，兼顧發電和航運等開發任務的綜合性水利樞紐，屬于國務院推進建設的172項重大水利工程之一。本文結合G工程移民監督評估工作實踐，依據技術規程對移民安置實施工作、移民生產生活水平恢復情況的監督評估工作進行系統分析，提出更具實踐性、操作性的監督評估工作思路及流程，形成并豐富有效的監督評估工作機制，保證監督評估技術服務滿足移民安置實施工作的需要。

1 移民監督評估概況

1.1 監督評估工作定義

根據移民條例規定，國家對移民安置實行全過程監督評估。具有移民安置監督評估專業技術能力的單位受項目法人和地方政府的共同委托，依據監督評估委托合同、依法簽訂的其他有關承包合同，以及相關的法律、法規和技術規范標準，對項目涉及的移民搬遷、補償、安置、恢復重建等活動進行監控、督導和評估，保證移民活動按計劃進行，從而實現移民搬遷安置的目標，確保水利水電工程建設的順利進行[3]。要使移民項目能夠在計劃的投資、進度、質量、安全及移民生產生活水平的恢復目標內實現，必須對其全過程中圍繞目標控制的中心任務進行有效監督。

我國移民安置工作實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制，并對移民安置實行全過程監督評估[3]。為能有效對移民安置實施全過程的跟蹤、監測，客觀地獲取相關信息并及時與各級政府部門分享，為政府及移民主管部門科學決策提供信息支持，需要建立完善而有效的監督評估工作機制，提升監督評估工作的技術服務水平。

1.2 監督評估技術規程

技術規程是對移民監督評估工作的體制機制、方式方法等所做的技術標準和操作指南。經過近30 年的實踐總結，移民監督評估(綜合監理)積累了豐富的基礎理論和技術經驗。相關各方對移民監督評估的工作機制形成了較為統一的認識，頒布實行了部分統一的行業規范與標準。2015年頒布實施的《水利水電工程移民安置監督評估規程》(SL716—2015)，較為系統全面地規范了大中型水利工程移民安置監督評估工作行為，有效地推動水利水電工程建設征地移民安置實施工作。

1.3 監督評估目標任務

監督評估單位按照相關的規程規范、技術標準及監督評估合同，科學獨立、客觀公正地開展移民安置監督評估工作。監督評估方按照實施規劃確定的任務建立移民搬遷進度、移民安置質量、移民資金撥付目標體系，制訂具體評估辦法和相關制度，積極、主動地協調好各方關系，為監督評估的及時、有效運作創造條件，保障移民安置工作按規劃順利實施。

監督評估工作在一定程度上行使國家移民管理職能，實現國家對水庫移民的行政管理，保護移民的合法權利，促進水利水電工程與移民工程及社會經濟、資源環境的協調發展，維護了庫區移民和諧穩定、安居樂業，保障地方經濟社會環境綜合效益的有效增長。

1.4 實例工程移民監督評估概況

G工程建設共涉及1個縣5個鎮28個行政村223個村民小組，需征收土地面積771.7 hm2，拆遷房屋155 079 m2，搬遷安置人口4 178人。生產安置人口5 896人，采取以長效補償為主，補充耕地和貨幣補償為輔的生產安置方式。批復的建設征地移民補償投資概算約為22.6億元。

G工程項目法人單位與地方實施單位通過公開招投標的方式共同委托移民監督評估單位，并簽訂了工作協議。移民監督評估單位根據雙方協議，在庫區范圍內組建成立現場工作項目部，聘任總監督評估師，充實專業技術人員。現場監督評估機構通過工地現場巡查、編制工作月報、記錄工作日志、主持移民工作協調會、移民戶座談訪談、移民資金使用情況審核簽證等方式方法開展G工程的移民監督評估工作。

2 移民安置實施情況監督評估

根據監督評估規程相關要求，移民安置實施情況監督評估的工作內容包含水利水電工程建設征地移民安置專題報告中的全部內容科目及對應投資資金，主要包含農村移民安置、城(集)鎮遷建、工業企業處理、專業項目處理、文物古跡處理、防護工程實施、庫底清理、移民安置實施管理等內容。

2.1 移民安置進度監督評估

協助委托方審核實施單位提交的移民安置年度計劃，采取現場監督和階段性評估相結合的方式，對移民安置年度計劃執行情況進行跟蹤檢查與監督，發現問題及時督促實施單位采取措施解決并向委托方報告。監督評估單位通過旁站、巡視、檢查等方式對移民安置過程中的實施進度進行全面控制，當實施進度存在滯后時，可以組織召開移民安置進度計劃協調會議并及時向委托方報告并提出監督評估意見建議，促使移民安置項目按進度計劃進行。具體的進度監督流程如圖1所示。

圖1 移民安置進度監督流程

2.2 移民安置質量監督評估

移民安置質量監督評估的總體目標是“搬得出、穩得住、逐步能致富”。移民安置質量是移民安置監督評估工作的重要任務對象，依據國家或地方頒布的水利水電工程項目質量技術規范和項目設計文件，對移民安置項目實施進行全面質量監督監管，使建設征地移民安置的質量全過程始終處于受控狀態，以提高移民安置項目的投資效益、社會效益和環境效益。

具體的移民安置質量控制內容措施包括：

(1) 根據國家及地方的有關質量評定標準等技術規范和設計文件，協助項目法人和地方實施管理單位制定移民安置項目質量管理、設計變更及議事定事配套管理辦法；

(2) 督促移民安置實施單位建立健全移民安置項目安全質量保證體系，開展移民安置項目實施現場巡查、檢查和驗收，全面核實涉及的有關質量文件資料；

(3) 全面檢查或抽查移民安置項目單項工程的是設計、施工、監理單位的機構和人員資質，督促完善現場工作的安全質量體系。

具體的質量監督流程如圖2所示。

圖2 移民安置質量監督流程

2.3 移民資金撥付及使用管理監督評估

(1) 根據移民安置實施項目總投資和移民安置實施計劃，審核實施單位編制的年度、月份及單項移民資金撥付和使用計劃，預備費項目申請，出具審核意見報委托方。

(2) 比較實施單位提出的分年度用款計劃與設計分年度投資計劃的一致性，形成監督評估意見報實施單位。

(3) 進行實施過程的投資動態控制，對已完成工程及投資進行檢查，對計劃資金額度值與項目實際發生額度進行對比分析，對完成的工程量與完成的投資不符的進行檢查，發現問題應及時向委托方報告，提出資金使用調整意見。

(4) 嚴格預備費使用程序，參與有關合同協議修改、補充、資金變更審核，對移民實施過程中出現的設計變更所涉及的工程量或實物量進行簽證，出具審核意見報委托方。

(5) 進行典型移民戶的調查，了解移民個人補償金到位情況，提出調查報告報委托方。

詳細的資金計劃監督流程如圖3所示。

部分高校對校訓精神宣傳工作謀劃思考不夠，缺乏針對性和系統性，不能有效整合校訓宣傳的各類資源，導致校訓精神無法深入人心，成為大學生共同的價值取向。目前高校開展校訓教育的形式比較單一，主要是入學教育、主題講座和課堂教學等傳統模式，缺乏創新，沒有做到應勢而謀、因勢而動，積極開展契合新時代大學生思想特點的校園文化活動和社會實踐活動等，不能很好地把社會主義核心價值觀融入校訓的宣傳教育中，融入大學生的日常生活中，實現良好的雙向互饋，導致大學生對校訓精神認同度不高，無法內化為他們的觀念形態和實踐動機，一定程度上弱化了校訓傳播社會主義核心價值觀的載體作用。

圖3 移民安置資金計劃監督流程

2.4 移民安置文明與安全生產監督評估

在移民安置工作中為更好地保障移民及其他參與人員的生命和財產安全，做到安全生產，文明施工，盡量避免安全事故的發生，一旦遇到發生安全事故時，能及時穩妥做好上報等處置工作，將事故損失減少到最低限度，保證移民安置工程的順利開展。依照國家有關法律、法規、規程、規范及合同約定，對移民安置實施范圍內的有關文明與安全生產進行監督管理[4]。

文明與安全生產監督工作的主要內容包括：成立文明與安全生產監督工作小組，建立文明與安全生產監督檢查制度，明確工作人員崗位職責；組織對項目文明與安全生產的檢查，排查發現安全隱患，做到對安全隱患及時處理，對安全事故及時上報，參與安全事故調查處理。

2.5 監督評估機構建設管理

監督評估單位須根據合同約定組建監督評估機構，并聘任總監督評估師作為該機構總負責人，配置滿足工作需要的監督評估人員，監督評估工作實行總監督評估師負責制。

移民監督評估工作對象和內容繁多且復雜，且涉及范圍廣、時限性強[5]，只有以國家法律法規、移民政策、批復的設計文件和移民監督評估合同為依據，本著公平、公正的宗旨，維護委托方、實施單位和移民的合法權益，努力為各方提供高質量的技術服務。以為移民負責的態度，通過調查研究，根據委托方的授權積極主動協調有關各方之間的關系，為委托方提供科學有效的技術服務，推動移民安置各項工作順利進行。

(1) 必須自覺遵守國家、當地的有關法律、法規和規定，維護受委托方的形象和權益，在委托方授權的范圍內開展監督評估工作，并制定配套的規章制度，明確監督評估機構各成員的工作職責，實現組織管理制度化、規范化。

(2) 嚴格執行受委托單位關于駐外現場項目部印章的使用規定，并建立用印登記制度，保證項目部用章的需要，既要做到“章隨人走”，又要服務及時，做好生產、資金、質量、安全等方面的服務管理工作。

移民監督評估組織機構框架圖如圖4所示。

3 移民生活水平恢復情況監測評估

實行監測評估有利于對建設征地涉及移民生產生活情況及時跟蹤，對移民生活水平恢復過程中出現的問題能夠提早發現和反饋，便于地方政府、移民主管部門、實施單位、委托方和相關部門分析原因，及時研究出解決問題的辦法。

3.1 監測評估內容和任務

移民生活水平恢復情況監測評估內容包括農村移民生活條件、生產條件和收入水平，城(集)鎮移民生活條件、就業情況和收入水平。

移民生活水平恢復情況監測評估的任務包括：調查并建立移民搬遷前生活水平本底情況；按固定周期跟蹤監測移民搬遷后的生活水平恢復情況；分析比較移民搬遷前后的生活水平差異；評估評價移民搬遷后的生活水平恢復情況和移民安置規劃目標的實現情況；綜合監測評估現狀提出移民生活恢復中存在問題及其處理意見建議。

圖4 移民監督評估機構組織框架

3.2 監測評估目標和效果

建設征地移民安置監測評估的職責，在于跟蹤監測和客觀評估移民安置行動計劃的實施情況，幫助項目法人、移民實施機構等相關方更全面地了解移民安置活動的實施進度、質量和資金使用情況，重點監測評估移民生產與就業安置、移民房屋重建與生活安置、移民收入與生產生活水平恢復等實施情況。通過監測，評估移民安置政策與移民實施的適宜性，評估移民生產生活條件與收入水平恢復程度和移民目標的實現程度，評估項目對移民的影響、移民生產生活恢復活動的效果和移民機構的工作效率，甄別已存在或可能發生的問題，并就問題提出建議或預警，避免因移民安置行動計劃不完善或實施偏差造成的移民生產生活問題。

4 結論與展望

監督評估工作制度是對移民安置監督管理體制的一種革新，也是各級政府監督監管的重要且有效手段[2]。監督評估工作的開展有效促進了開發性移民方針的貫徹落實，保障移民生產生活水平逐步達到或超過搬遷前水平。

通過對G水利樞紐工程移民安置實施活動進行監測、檢查、評估和預警等方式方法實踐，結合現階段的移民監督評估工作規程規定，目前移民監督評估工作存在的問題有：

(1) 監督評估工作有關各方對具體的工作任務、內容、作用、目標及深度的認識[6]存在一定差異。

(2) 不同的監督評估單位主要是結合各自多年的工作經驗和體會獨立開展監督評估工作，不同的委托方需要的具體技術服務內容和要求也有所差別。

(3) 監督評估單位對地方移民安置實施主體單位監控的職能和手段不夠具體有效，也難以充分發揮監督評估的核心作用。

為了推動移民監督評估工作順利向前發展，充分發揮移民監督評估的職能作用，需要及時豐富完善移民監督評估工作政策法規及相關技術規程，強化監督評估工作進行監控的職能、內容及方法、手段，只有通過廣大水庫移民相關工作者的不斷工作實踐、研究總結、分享交流，才能有效地推動監督評估工作機制的不斷發展及成熟，進一步提高移民監督評估工作質量及其效益。

[1] 施國慶，嚴登才，孫中艮. 水利水電工程建設對移民社會系統的影響與重建[J].河海大學學報(哲學社會科學版)，2015,17(1)：36-40.

[2] 劉建華．水利水電工程移民安置監督評估的意義和作用[J].河南水利與南水北調，2012(12)：116-118.

[3] 張穹，矯 勇，周 英．大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例釋義[M]．北京：中國水利水電出版社，2007.

[4] 江河水利水電咨詢中心. 水利水電工程移民安置監督評估指南[M].北京：中國水利水電出版社，2014.

[5] 周風，儲根焰，劉寶珍. 淺談如何當好移民安置總監督評估師[J].人民長江，2010,41(23)：9-11.

[6] 胡瓊. 大中型水利水電工程移民搬遷安置的社會監督探討[J]. 中國水能及電氣化，2013(7)：67-70.

[7] 徐乘，劉偉平，唐貴忠，等. 水利水電工程移民監督評估[M]. 鄭州：黃河水利出版社，2008.

[8] SL 716—2015水利水電工程移民安置監督評估規程[S].

陳垚森(1987—)，男，碩士，工程師，主要從事GIS/RS的水利應用和水利電工程建設征地移民規劃設計研究。E-mail:chenyaosen@126.com.

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.04.014

D632.4

A

1003-9511(2017)04-0069-06

2017-04-20 編輯：陳玉國)