一帶一路背景下中國水電企業非自愿移民工作的風險
——基于水電移民政策與實踐差異性

朱運亮，胡 波，江燮華

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 610072)

一帶一路背景下中國水電企業非自愿移民工作的風險
——基于水電移民政策與實踐差異性

朱運亮，胡 波，江燮華

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 610072)

基于水電工程實踐，從前期準備、移民安置實施、收入恢復3個階段對國際水電非自愿移民風險機理進行探討，認為中國水電開發企業應加強全階段的風險識別與評估，尊重當地政策規范與國際慣例要求，增強服務移民的意識，建立可持續的利益共享機制，減緩非自愿移民風險。

差異性；非自愿移民；水電企業；工程社會；利益共享

隨著中國水電開發接近尾聲，越來越多的水電開發企業積極對接“一帶一路”的倡議構想，加強與沿線國家在能源、電力等領域的合作。據統計，我國已與80多個國家建立了水電規劃、建設和投資的長期合作關系，占國際水電市場50%以上份額，已逐步成為引領和推動世界水電發展的巨大力量[1]。水電工程在為社會帶來經濟效益和社會效益的同時，也“嵌入”(embedded)了社會風險[2]。“一帶一路”沿線國家主要為發展中國家和不發達國家，在政治制度、社會結構、文化傳統等方面與我國存在很大的差異。具有技術性、工具性的水電工程在“嵌入”地方性、民族性的異質社會過程中，在不同階段可能存在形態各異的社會風險。

在“一帶一路”倡議實施過程中，必須充分考量環境和社會問題。在中國水電工程走出去的道路上，需強化“一帶一路”倡議的環境及社會風險的預警和防范，而征地拆遷和非自愿移民則是其中的首要社會風險[3]。非自愿移民是水電站建設的重要組成部分，涉及人口、資源、環境和政治、經濟、社會、文化、工程技術等諸多領域，融社會性、政策性、經濟性和技術性于一體，是一項龐大而復雜的系統工程。“一帶一路”沿線人口占世界總人口的70%以上，水電開發勢必造成一定規模的非自愿移民。實踐證明，非自愿移民社會風險是嚴重社會問題的潛在形式，是嚴重社會問題發生的前兆，由非自愿移民引發的社會問題層出不窮：失去土地、貧困、失業、社會網絡的解體、邊緣化等。目前，大多國際水電工程通過EPC、BOO、BOT等模式進行開發建設，非自愿移民風險由中國水電開發企業承擔。若處理不好風險問題，將會侵害受影響人的合法權益，影響工程建設進度，對國家與水電開發企業的國際聲譽造成負面影響。

減緩非自愿移民風險，實現水電工程提質增效，服務國際區域社會，是中國水電走出去的發展目標。運用社會學理論與方法，以差異性視角為切入口，分析國際水電開發過程中潛在的非自愿移民風險，對減緩負面影響、實現利益共享、助推中國水電走出去具有重要意義。

1 風險與差異性

貝克(Beck)[4]在1986年告誡人們：我們已經進入了“風險社會”。在國際水電工程建設中，社會風險是指投資活動可能發生的、導致社會不公和沖突加劇，或關鍵利益相關者的態度和行為阻礙了社會發展目標的實現，或破壞了實現發展目標的手段，關鍵利益相關者主體缺位等。這些風險的出現與整個國家的社會文化、政治體制、運行機制或制度背景有關[5]。國際水電工程建設不單純是一項投資活動，移民影響、弱勢群體權益等社會問題遠比工程技術復雜得多。開發水電需付出淹地和移民的代價，移民工作十分復雜困難，做好水庫移民搬遷是水電項目成敗的關鍵[6]。水庫移民社會風險是指在水利樞紐工程建設過程中，對于移民個人和社區帶來的損失、不確定因素和破壞性后果[7]，非自愿移民的利益如若得不到有效保護，將會產生許多社會問題，容易引發社會失序。

非自愿移民問題是一項復雜的社會經濟問題，與工程社會系統息息相關。陳紹軍等[8]將“域”的概念引入非自愿移民風險控制理論中，認為“域”在移民政策制定、前期工作、安置實施、移民管理等不同階段具有不確定性，進而發生的移民社會風險也具有差異性。非自愿移民風險既可能來源于移民社會的經濟、政治、文化、民族、宗教、生態、環境、資源等各個領域，也可能起源于自然與科學技術，具有不確定性、相對性與可變性。國際水電工程開發是項長期的過程，不能將移民補償與安置看成一次性活動，對非自愿移民加強扶持與發展是工程主體的社會責任。

在具體的社會歷史與特定的空間條件下，工程“嵌入”到一定的社會結構與社會網絡之中，并指向一定的社會群體從而形成工程社會，該社會的典型特征就是鮮明的地方性、異質性。關于工程社會差異性的研究起源于投資項目社會評價，區別于傳統的技術經濟范式。社會學范式下的項目社會評價十分注重社會結構內部的差異，關注項目對各類人群干涉后所產生的影響，以及消除項目不利影響的對應策略[9]。耿言虎等[10]認為，與東部地區相比，西部少數民族地區在自然環境、生計方式、社會結構、文化形態等方面具有典型的特殊性，移民安置不能簡單移植漢族地區的經驗與模式，需掌握少數民族的關鍵地方性知識。于浩淼等[11]通過對政策的比較分析，解讀了亞洲開發銀行、中國與老撾在水電行業非自愿移民政策方面的異同之處，認為中國企業應適應老撾政策，尊重當地利益相關者[12]。與國內不同區域相比，國內外水電移民政策與實踐的差異性更加顯著，需要給予更多關注。

需要說明的是，本文的差異性旨在提供一種看待社會事實的視角，尚未作為一類學科范式與分析框架。

2 差異性視角下非自愿移民風險機理

由于工程社會系統的復雜性，差異性表現形式、分析路徑因具體實踐不同而千差萬別。本文從非自愿移民工作的不同階段出發，結合國際水電非自愿移民實踐，探討差異化的非自愿移民風險機理。

2.1 前期準備階段

2.1.1 工作程序上的差異

水電工程活動引發的非自愿移民并不是一項獨立的事件，深深“嵌入”在工程所在的社會。由于國內外社會制度、經濟發展程度、傳統地方性知識的差異，國內外工程在非自愿移民工作程序、規定等方面也存在較大的差異。

對于L國的水電開發工程，當地政府要求在施工前必須先識別存在或潛在的環境、社會風險，完成環境影響評價工作，取得環境與社會許可證。對于移民影響超過200人的工程，要單獨準備移民安置行動計劃，并要取得土地租賃協議；對于影響依附于土地、具有傳統生產方式的少數民族的情況，需準備少數民族發展行動計劃以減緩不利影響。

在Y國，對于涉及400及以上平原地區移民家庭或200及以上山地或少數民族地區移民家庭的項目，在實施前必須進行社會影響評價，并提交社會影響評估報告。需要制定詳細的移民計劃，闡述受影響人口的權利、恢復其收入和生活的策略、相關制度安排、監測和報告安排、預算以及明確的實施時間表。

由于差異性原因，中國水電開發企業對國外非自愿移民工作程序要求等方面的規定可能不了解、不熟悉，缺少國際水電移民工程的現場實踐經驗，可能會存在移民活動準備不及時、不充分的風險，影響水電工程立項與開發進度。

2.1.2 受影響范圍界定

水電移民安置規劃工作的第一項任務是確定受影響范圍，這通常需要經過專業訓練和有經驗的專家參與。依據國內規程規范，水電工程建設征地處理范圍包括水庫淹沒影響區和樞紐工程建設區；在“一帶一路”沿線主要的發展中國家與不發達國家，受到世界銀行、亞洲開發銀行等國際金融組織發展項目援助較多，在非自愿移民政策及其實施方式等方面很大程度上受其影響。依據世界銀行、亞洲發展銀行的非自愿移民政策要求及實踐經驗，受影響范圍是指因土地、私有財產或其他資源的所有權和使用權發生改變，對生計和生活構成制約的部分，通常還包括壩址下游生產、生活受影響的人口。在國內，有嚴格的技術規范界定建設征地處理范圍，而國外可能由于缺少水文基礎資料與技術規范，無法準確界定受影響范圍，慣例做法可能與國內相差較大。如孟加拉國采用正常蓄水位，塞拉利昂采取向后平推100 m。由于受影響范圍界定標準的差異，可能會存在移民覆蓋不全面的風險。

在L國南部某水電工程中，依據正常蓄水位繪制的淹沒影響范圍示意圖，水電建設只影響灌木林地，無集鎮、居民點影響。而在現場考察過程中，當地社會評價專家發現在壩址下游有部分村民依賴捕魚為生，大壩建成后下游水位將會下降，對附近居民的取水灌溉造成不便，漁業生計活動也會受到負面影響。水電工程建設應關注這部分人的需求，建議采取切實可行的行動方案給予補償安置。

在該國北部某水電工程中，科研階段采取正常蓄水位確定水庫淹沒處理范圍。待蓄水后，發現回水淹沒范圍內有一定數量的淹沒對象，需重新開展調查、報告編制與報批等工作，移民投資也大幅增加，對施工進度造成一定影響。

鑒于國內外關于受影響范圍界定標準的差異，要考慮到滑坡、坍岸等水庫影響區及孤島范圍的線外人口需要搬遷。在受影響范圍界定問題上，建議在遵循國外技術規范、慣例做法的基礎上，考慮一定的安全超高值及生產安置人員。

2.1.3 移民補償資格界定

按照國內設計規范，有權獲得補償的移民應是在封庫令頒布前在影響范圍內有合法身份的居民，合法身份是獲得補償資格的必要條件。而依據國際慣例，人口調查必須涵蓋受到工程負面影響的所有人口，不論這些人是土地所有者、土地權持有者、租戶還是非法占有者，也不論在進行人口普查時這些人是否實際生活在受影響區域，這意味著不能因沒有合法土地而取消人們獲得移民補償安置的資格。

區別于國內公有制的土地所有權制度，“一帶一路”沿線國家的土地所有制大多以私有制為基礎。由于歷史、社會結構等原因，土地存在權屬不清的盲區，如孟加拉國與印度邊界段的“飛地”。可能有人世代依賴此類土地上的資源維持生活，如自由使用的資源、慣有權利不被認可，則會導致風險由資源使用模式區別于主流模式的個體或群體所承擔，有違權益公正，容易引發群體性事件。

對此，中國水電開發企業應按當地法律規定或慣例要求，將有權獲得補償的受影響人口都列為移民，并依照當地法律法規進行補償安置。

2.2 移民安置實施階段

2.2.1 公眾參與活動

在國內，公眾參與活動主要包括實物調查公示、征求移民生產與搬遷安置意愿等，利益相關方主要包括項目法人、各級政府及移民管理機構、行業部門、中介服務單位、移民等，還包括代理機構、相關慈善機構、援助機構、非政府組織、商貿組織和服務型群體等。區別于國內，國外的公眾參與活動主要包括公示工程基本信息、移民安置規劃方案，與受影響方進行問題協商，反饋受影響方關注問題，項目審批時聽取公眾的評論意見，參與項目實施等[12]。由于國內外關于公眾參與內容、參與方規定的不同，若移民規劃與安置活動未能滿足國外要求，則可能存在參與不充分或象征性參與的風險[13]。

在M國某水電項目開展征地移民公眾參與活動過程中，未嚴格按照當地程序要求開展公眾參與(見表1)，當地的環境保護非政府組織(NGO)、村民自發團體并未受邀作為重要的利益相關方參會征求意見。在后期實施階段，相關方就土地權屬、環境影響等問題提出反對意見，造成征地活動停滯，影響施工進度，造成一定程度的負面影響。

表1 M國關于非自愿移民公眾參與的實踐慣例

在國際水電開發過程中，項目法人、地方政府、行業部門等利益相關方應與移民保持充分的溝通協商，深入移民社區，與移民做朋友，了解移民的需求與訴求，深層次獲悉工程社會文化。根據水電工程的特點、影響和需求，編制參與計劃或戰略；充分尊重各利益主體的知情權和參與權，減少或避免項目過程中因信息不對稱產生不必要的誤解和矛盾，實現各利益相關方公平受益，工程社會的包容性發展。

2.2.2 抱怨申訴機制

水電開發建設不可避免會引起移民對補償資格界定標準、補償補助標準、安置點選擇等問題的不滿，及時處理抱怨申訴對于成功實施移民安置和按計劃完成工程至關重要。在國內，對于建立抱怨申訴機制尚未有明確的政策條例規定，移民通常會自發向村委會、鄉鎮政府、地方移民局、設計單位或業主單位反映訴求，抱怨申訴渠道的暢通性不足。依據國際慣例，通常會要求建立程序明確的抱怨申訴機制，需包括各級申訴部門聯系人、聯系方式，并告知所有受影響人。

中國水電開發企業理應依照國外政策規定或慣例做法，建立透明、健全、暢通的抱怨申訴機制。相關機構要免費接受受影響人的抱怨申訴，并對提出的問題進行實地調查研究，充分征求群眾意見，耐心反復協商，根據當地法律法規和移民安置行動計劃規定的各項原則和標準，客觀、公正地提出處理意見。

2.2.3 移民安置實施機構

在國內，各級移民機構的設置都是行政系統內部的，呈現自上而下、權責分明的工作特征，這樣能夠確保水電工程移民工作組織得力、執行有效。在國際水電開發工作中，受制于法律、政策及實踐的差異，中國水電開發企業“重工程、輕移民”的現象較為突出，部分水電開發將移民工作交由當地政府或合作的小業主自行負責，通常會成立專門的移民安置組織機構，包括移民委員會、移民安置小組等，這些組織機構之間可能并無明確的上下級關系，相互間的協作能力、工作效率通常不高。對于中國水電開發企業，如若無法理清與各級移民實施機構之間的職責分工，則可能會引起不必要的摩擦。

為確保移民安置實施階段各項工作的順利推進，應明確中國水電開發企業、項目法人、各級移民管理機構等利益相關方在移民安置實施工作中的具體職責、人員配備等。

2.3 收入恢復階段

2.3.1 補償補助、生計恢復與移民安置

補償補助項目及標準、生計恢復規劃與移民安置方案等與移民的切身利益息息相關，在確定補償標準與安置方案的問題上，國內有明確的法律法規、規程規范和測算方法；而由于自然地理環境、社會經濟發展程度的差異，“一帶一路”沿線國家大多缺少專門的法律法規、規程規范。不同國家、不同水電工程在補償補助項目、標準擬定，生計恢復規劃及移民安置方案制定等方面差別較大。

M國某水利樞紐工程，各項財產損失的市場價格及其不可預見費由技術咨詢委員會在初步設計階段以評估的方式確定，土地及其他征收財產等子項目的置換價格由項目實施單位在征詢移民專家和地方政府意見的基礎上綜合確定。與當地移民咨詢專家座談得知，當地移民補償補助標準是動態變化的，缺乏統一、明確的測算方法。

為使移民生活達到或超過原有水平，中國水電開發企業應在充分協商的基礎上，參照當地法律政策規定、測算方法或慣例做法，處理補償補助項目及標準問題，做到項目不遺漏，標準不低于市場價格；因地制宜選擇生計恢復方式，提高移民收入水平；移民安置方案要尊重地方性知識，符合地方傳統風俗習慣；進一步加強社會支持系統建設，增強水電工程的正面效益，減少負面影響。

2.3.2 脆弱群體關懷

《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第471號)中規定，對淹沒線以上受影響范圍內因水庫蓄水造成的居民生產、生活困難問題，應納入移民安置規劃，按照經濟合理的原則，妥善處理，相關設計規范規定對建房困難戶要提供幫助。國際慣例通常要求給予少數民族、婦女、老年人、貧困人口、殘疾人等更多關懷，詳細了解他們的基本信息及對水電工程的態度、需求和意見，并制定專項行動計劃方案，以減少負面影響。實踐經驗表明，在國內水電工程中，開發企業在基礎設施、居住條件改善、收入恢復與生活保障等方面為脆弱群體做了諸多建設性的貢獻。同時，現階段的關懷幫扶表現為看得見、摸得著的特征，缺乏長效性、持續性，尚未走進脆弱群體的內心世界。

在L國某流域水電開發實施階段，中國水電開發企業堅持本土化戰略，積極履行社會責任，為移民修建寬敞牢固的新家，貧困的移民告別了舊棚屋；在移民村修筑寺廟和學校，并免費培訓中文；在生計恢復方面，修建機耕路，培訓咖啡種植技術；積極支持地方政府活動、社會活動、基礎教育等事業。通過實施各項行動計劃，脆弱人群得以實現安居樂業，水電工程與工程社會實現融合。

在“一帶一路”倡議指引下，中國水電開發企業大規模走出國門，影響不斷加深，在開發水電促進地方經濟發展的同時，要勇于承擔社會責任，在充分征求了解脆弱群體需求的基礎上，制定切實可行的行動發展計劃，并以他們能夠接受的方式實施。此外，在進行項目扶持與資金支持的同時，要通過開展適宜的培訓教育活動，實現脆弱群體的權利意識覺醒和自我發展渴望。

3 減緩風險的措施與對策

3.1 在工程管理方面，開展全階段的風險識別與評估

對于中國水電開發企業來說，為降低投資風險，應開展全階段的風險識別、評估與防控，發揮風險管理在生產經營中創造價值的作用。

針對非自愿移民風險，在前期準備階段，可以通過初步社會評價識別潛在的風險，評估風險影響程度；在規劃設計階段，邀請專業的移民工程技術人員、社會學者參與到受影響范圍確定、補償補助標準確認、安置方案擬定、安置點規劃等具體工作中，識別區別于國內的差異性要求；在項目特許權協議(CA)談判時，要落實各方的移民安置責任，明確界定相互之間的責任與義務[14]；在實施階段，參照國內要求開展移民安置綜合設計(設代)，為移民安置實施工作提供可靠的技術服務保障，與地方政府及受影響社區加強聯系、合作，對識別的移民風險予以協商解決。

3.2 在專業技術方面，尊重當地政策規范及國際慣例，推動國內技術標準走出去

在移民安置規劃專業技術層面，各國有不同的規程規范與實踐慣例。國際水電移民工作不能照搬國內的專業技術，對于差異性的技術標準，要尊重當地的法律法規、規程規范及慣例做法，因地制宜編制適應當地國情的移民安置規劃。

同時，由于“一帶一路”沿線國家的社會經濟發展程度相對落后，部分國家在移民安置方面的法律法規、規程規范不健全，與移民安置工作日漸多樣的要求難以匹配。而中國依靠自己的力量完成了三峽、瀑布溝、溪洛渡等大型水電工程移民的妥善安置，在水電移民安置規劃與搬遷實施方面積累了系統的工作經驗與工作模式，并經過世界銀行、亞洲開發銀行項目的檢驗，效果良好。對此，中國水電開發企業可以結合國際慣例要求，借鑒國內水電移民安置工作中的豐富經驗，將移民專業的技術優勢應用到國外移民規劃與安置工作中，以確保移民工作合理、有序推進。

3.3 在工作組織方面，以“移民為本”，建立專門的移民管理部門，增強服務意識

國際水電開發市場競爭愈發激烈，對企業競爭力的考量已從工程技術逐步轉變為工程咨詢服務。“一帶一路”沿線國家受世界銀行、亞洲開發銀行等國際金融組織資助較多，分布諸多扶貧、環保、衛生、教育等各類非政府組織(NGO)。受其影響，移民安置表現出以移民為本的理念，關注受影響社區與移民在生產生活、宗教文化、資源利用等方面的可持續發展，尤其重視對脆弱群體的關懷幫扶。

公眾參與是給利益相關者尤其是脆弱群體賦權的一種重要途徑，充分有效的公眾參與活動能使水電工程更具屬地化與人性化，具有鄉土知識的適應性，能夠反映移民訴求，保障移民權益。中國水電開發企業應認識到公眾參與在國外水電移民工作中的重要性，在移民安置規劃設計、實施與收入恢復全過程中，掌握使用當地能夠接受的公眾參與方法，確保地方政府、村落、移民等各利益相關方的充分參與，聽取他們的意見與建議，保障移民的合法權益。

在移民工作中要擺脫業主心態，建立專門的移民管理與服務部門，解決移民申訴問題，監督移民實施機構開展的工作，并通過采取切實可行的行動計劃為移民服務，發揮水電開發的主體責任，促進地方社會經濟發展。

3.4 在保障移民發展方面，發揮企業的社會責任，建立利益共享機制

受建設征地影響，移民為水電工程建設做出了犧牲與貢獻，水電開發企業有責任幫助移民群體改善生計和生活水平，建立與工程建設協同的利益共享機制，為受影響社區與移民提供投資資源，使移民能夠分享水電工程效益。

利益共享主要表現為推動社區可持續發展，包括建設結構優于舊房的新房，提供教育、醫療等基本公共服務，推廣無息貸款或小額貸款金融服務，使用生活用水、道路、公共交通、宗教聚會場所等公共資源，加強種植業、養殖業、技術工種的培訓等。利益共享超越了補償過程與收入恢復，是推動移民可持續發展的關鍵。

4 結語與討論

伴著“一帶一路”倡議的東風，中國水電開發企業走出國門建設了一座座水電站，在改造自然造福人類的同時，工程建設引起的非自愿移民問題日漸突出，呈現不確定性、相對性、可變性的特征。國內外水電政策與實踐具有差異性特征，識別、規避差異性的非自愿移民風險，有助于推動國際水電工程走進“他者的世界”，順利推進水電開發。

基于國際水電工程實踐，分別從前期準備、移民安置實施、收入恢復3個階段對非自愿移民風險進行探討，并提出具有針對性的風險減緩措施。不同國家差異性的表現形式不同，作為一項初步的有益探索，差異性視角為認識國際水電非自愿移民風險打開了一扇窗。

目前，關于國際水電非自愿移民風險的研究多聚焦于具體的工程社會實踐，從技術操作層面展開分析，缺少對工程社會的“深描”，且沒有對差異性風險得出統一、立體、概括性的認知。中國水電開發企業應勇于承擔開發主體責任，邀請熟悉地方性知識的社會學家、專業技術人員，開展全階段的風險識別與評估，制定地方適宜性的行動計劃方案，減少負面影響，建立可持續的利益共享機制。

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朱運亮(1988—)，男，工程師，碩士，主要從事水電移民安置規劃與工程社會評價研究。Email：zhuyunliang321@163.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.04.013

D632.4

A

1003-9511(2017)04-0063-06

2017-03-20 編輯：胡新宇)