化解政府債務風險

張丹

[摘? 要]近年來，黨中央、國務院著眼于降低系統性金融風險，高度關注政府債務問題。對于政府債務，正確認識是規范管理的前提，規范管理是科學化解的基礎，要從政府舉債的積極意義、負面影響、潛在風險等方面客觀全面的認識政府債務，從而統一思想認識，夯實改革思想根基。圍繞當前債務管理中存在的不足，在建立專職獨立的債務管理部門、跟蹤問效的債務管理機制、符合實際的債務預警體系等方面積極改革。著眼于國內外可采用的化解債務風險手段，結合區域特點，在盤活存量資產，改善營商環境，充分利用政策方面，加強探索，切實在制度層面上理順關系、在實踐層面上解決問題。

[關鍵詞]政府債務;認識;管理;化解

[中圖分類號]F812.5? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1672-2426（2017）12-0049-04

2017年7月的全國金融會議和中央政治局會議就地方政府性債務強調要“有效規范地方政府舉債融資，堅決遏制隱形債務增量”，其核心目的是防范系統性金融風險，從中不難看出，政府性債務風險形勢之嚴峻、高層之重視。對于政府債務，正確認識是規范管理的前提，規范管理是科學化解的基礎，下面筆者從認識、管理、化解三方面就政府性債務談幾點看法。

一、正確認識政府債務

當前，部分地區對政府債務的認識較為片面，全盤肯定、盲目樂觀、輕視風險者有之;全盤否定、過度悲觀、因噎廢食者亦有之。對此，務必在對政府債務的認識上統一思想，歷史地、辯證地、客觀地來看待當前的政府存量債務，為規范管理夯實思想基礎。

（一）要肯定政府舉債的積極意義

一是穩定了經濟增長，保證了民眾就業。2008年美國發生債務危機后，在國內外經濟需求不足的大背景下，為抵御國際經濟環境對我國的不利影響，政府通過舉債，擴大財政支出，用赤字財政的辦法刺激需求增長，提高了就業率，穩定了經濟增長。二是優化了產業結構，積蓄了發展潛力。綜合考慮地緣優勢、產業優勢、自然條件等因素，眾多大型企業遷入功能區，為產業功能劃區定位、上下游產業鏈打造奠定了基礎;眾多開放先導區投入大量資金進行基礎設施建設，滿足了項目落地的基本條件，為地區發展積蓄了潛力。三是完善了城市功能，促進了民生改善。諸如地鐵、機場、教育及醫療等項目的實施，完善了城市功能、提升了城市品質，為城市匯聚人才創造了有利條件;保障性安居工程的實施，推進了城市化進程，切實改善了民生、贏得了民心。

（二）要認清政府舉債的負面影響

一是增加了財政負擔。在當前經濟下行壓力增大、財政增收困難的大背景下，大部分地區財政的主要任務是圍繞“保工資、保運轉、保民生”等基本職能進行，償債支出作為財政支出的主要組成部分，對本已困難的財政收入不啻為雪上加霜。二是透支了調控能力。“集中力量辦大事”和宏觀調控是中國特色社會主義的體制優勢和特點，而巨額的債務融資成本使政府的可支配財力捉襟見肘，導致地方政府失去了集中財力的基礎，同時，失去財力支撐的宏觀調控效能會大打折扣，失去財力支援的產業轉型升級也會步履維艱。三是壓縮了舉債空間。2016年，財政部對債務率（財政口徑）超100%的區縣沒有發行新增債券額度，部分地區額度較大的存量債務加之財政增收困難的外部因素使債務率高企，無疑壓縮了發行新債的空間。

（三）要預判政府舉債的潛在風險

一是存在誤判風險。部分地方還存在中央政府為地方政府債務“最終埋單”的僥幸心理，對此要有清醒的認識。2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱“國發43號文”）中明確指出：“地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”。2016年，《地方政府性債務風險應急處置預案》再次明確了“中央實行不救助原則”。從中不難看出，中央對地方債務“不兜底”的態度是明確和堅決的。二是存在違約風險。2014年以來，部分地區通過PPP、政府購買服務等形式在《地方政府性債務管理系統》（以下簡稱“債務系統”）外變相舉債，而2017年《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡稱“50號文”）《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（以下簡稱“87號文”）列出了政府購買服務負面清單，高壓監管態勢與高層監管意圖非常明朗，慣用的明股實債、承諾回購等模式全部被明令禁止，個別地區債務付息來源不足，維持資金鏈的形勢非常嚴峻，存在違約風險。三是存在違規風險。“50號文”“87號文”發布后，個別財務狀況較差地區為防止資金鏈斷裂還存在鋌而走險違規舉債用于借新還舊的沖動，已處于或違約、或違規的尷尬兩難境地。

綜上，地方政府性債務是一把“雙刃劍”，有利有弊，“利”在推動地方經濟發展，“弊”在積蓄債務風險，對此要用辯證的眼光看待，從而用發展的眼光解決。

二、規范管理政府債務

如何“舞”好地方政府債務這把“雙刃劍”，趨利避害，關鍵在于“劍術”，即債務管理。對此，要認清現狀、發現不足、完善管理。

（一）債務管理的不足

在政府債務的形成歷史中，隨之也產生了管理中的一些不足和薄弱環節。

1.政府債務的本質認識不到位。部分地方政府舉借了一些“債務系統”外的債務，主要體現在約定回購的PPP模式，固定回報的政府購買服務（工程）模式，明股實債的合作基金模式中，以上模式的本質還是政府舉借債務，在“50號文”“87號文”中被重申禁止。時至今日，不應還糾結于這類債務是企業債務還是政府債務，認識的不到位必然會使隱形債務不斷擴大。

2.政府債務的制度設計不完善。新預算法出臺后，各類政府債務約束性制度相繼出臺，但在實踐過程中，制度的出臺速度滯后于融資方式的不斷更新，因此近年來個別政府也形成了一些以購買服務、PPP等模式為表象的債務。而2014年財政部組織對地方政府存量債務進行清理甄別后，債務系統即被鎖定，新增這部分債務無法納入系統內管理，加之近年來對違規舉債行為追責力度不斷加強，清理甄別時未納入系統的債務只能在預算外運行，在制度層面上，對該部分債務只有追責制度，沒有解決方法，存在重堵輕疏的情況。

3.政府債務的權責劃分不匹配。中央對地方政府債務不承擔救助責任，主要目的是為了規避系統性金融風險，與此不同的是，區縣政府有獨立的舉債權，但如果債務本息兌付困難，地市級政府為避免政府信用危機和區域性金融風險將不得不承擔救助責任。此外，部分地區財政部門既是債務舉借的主體，又是債務監督的主體;既是“運動員”，又是“裁判員”，缺少監管。還存在債務舉借為本屆政府所用，而償債由幾年甚至十幾年后的下幾屆政府承擔的情況，以上所述均存在權責不匹配的問題。

4.政府債務的預警體系不科學。當前我們使用的債務預警主要參考指標是債務率（債務余額/綜合財力）和償債率（當年還本付息/綜合財力），主要體現的是長期的償債風險和當期的償債壓力，而無法體現當前化解危機的潛力以及債務風險顯現后化解危機的能力。尤為欠缺的是無法體現償債的流動性風險，即使政府的資產總額大于其負債總額，但由于缺乏流動性，在財政重整時，國有資產無法及時有效處置去償還債務，可能引發地區性金融風險。

綜上，識辨債務不全面、借還權責不匹配、風險預警不完善很容易催生債務無序膨脹的局面。

（二）完善管理的建議

“國發43號文”中已提出要建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，完善債務管理應圍繞這個要求和思路進行。目前，地方政府雖然都有相應的組織來管理債務，但在實施過程中還存在各種各樣的問題，出現了一些債務資金閑置、投資回報率低、舉債建設項目閑置等問題。對此，筆者有以下幾點建議：

1.要加強頂層設計，建立專職獨立的債務管理部門。借鑒部分省市做法，在地市級政府成立專職負責、體系獨立的債務管理委員會，核心職責是站在全局的角度建立“借、用、還”相統一的管理體制，管好存量、控制增量。在存量債務上，要站在政治擔當的高度，全面統計存量債務，尤其是存量“債務系統”外債務，切實掌握債務規模和結構，制定近、中、長期債務償還計劃;結合本地區可變現資產情況，制定具有操作性的《政府性債務風險應急處置預案》。在增量債務上，上收審批權，確保權責一致，對市縣兩級購買服務、政府入股的基金以及PPP、TOT、ROT等目前允許的引資形式實施統一審批監管，防止變現違規舉債;對新增債券、棚改貸款等允許的融資方式從舉借債務的必要性、項目的可行性和償貸資金來源等各環節進行審核，并對債務使用實施全程監督。在政策宣傳上，負責對國家在政府債務領域的大政方針進行解讀和宣貫，使相關部門能了解底線和紅線，避免認知誤區。

2.要立足使用效益，建立跟蹤問效的債務管理機制。2017年全國金融會議要求“嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任”的要求，完善問責制度。債務的使用，或產生社會效益，或產生經濟效益，對此應盡快建立健全考核機制，從而客觀評價債務的使用效益。在項目立項舉借債務前，應在可行性研究報告中有明確的可統計的社會效益、經濟效益目標，債務委員會在此基礎上審核是否允許其舉債，目標期到達后進行考評，對與目標實現相差較大的債務，追究當事相關領導責任。同時，要加強債務過程管理，探索債務管理委員會上收債務舉借賬戶并代收代支制度，通過以上措施，對債務管理使用中存在的資金閑置、超前建設、盲目投資等問題實行制度約束。

3.要著眼債務風險，建立符合實際的債務預警體系。中央政府置換債券政策出臺后，地方政府性債務的還本期被推后，融資成本銳減，短期內出現債務風險的幾率被大大降低，故此要把重點放在評價中長期的政府債務風險上。此外，也要考慮到一旦觸發《地方政府性債務風險應急處置預案》（以下簡稱“應急預案”）應急響應需要啟動財政重整計劃時，處置可變現資產償還債務的能力如何，處置資產的優先級如何排序。對此，可考慮用可支配財力/年度債務付息額來評價政府中期償債能力，其優點在于可支配財力更能體現政府還債真實能力，年度付息額具有中短期穩定性，該比值越接近100%，其債務風險越大，超過100%則實質性引發了債務風險。可考慮用可變現資產/債務余額來評價化解債務風險能力，并以此為契機，制定“財政重整可變現資產表”，綜合考慮資產重要性、變現能力等因素，對資產進行排序估值，從而提高地方政府應急預案的可操作性。

綜上，規范管理應著重于頂層設計，著眼于全程管理，著力于末端落實，建立健全一套適合區域特點，可行性和可操作性強的“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制。

三、科學化解債務風險

不謀萬事者，不足謀一時;不謀全局者，不足謀一域。2015年以來，地方政府“系統內”債務逐步由中央政府債券進行了置換，一定程度上減輕了短期償債壓力，優化了債務結構，降低了融資成本，但債務終究要地方政府來償還，且2018年第一批政府置換債券即將到期，對此，應主動應對、早作打算。借鑒歷史上國外幾次大的債務危機給我們的啟示，結合我國政治體制特點，化解政府債務問題可采取的方式主要有以下幾種：

（一）地方政府可采取的手段

1.通過發展經濟增加財源。發展才是硬道理，經濟的增長是解決政府債務問題的最根本的方法，其不僅能夠帶來稅收的增加，也能提升民眾對政府的信心，從而促進債務風險的化解。美國二戰后高額政府債務率，以及20世紀80年代至90年代迅速上升的政府債務率無不是通過隨后經濟的強勁增長得以化解的。在我國經濟發展速度下降、國際經濟形勢低迷的大背景下，各地區應立足現有條件、因地制宜，加強債務閑置資產的盤活力度，加速使其發揮效益。

2.通過財政重組控制規模。首先要節流，竭力壓縮政府預算，對各類項目，應站在預算收支平衡、量入為出的角度，慎重投資;其次要開源，除加大稅收征繳力度等基本措施外，應對部分政府閑置的可變現資產進行打折處置，如工業用地、碼頭等，其考量如下：某項目為舉債投資，按投資額無法出售，其實際投資將隨著閑置時間推移、融資成本積累而不斷升高，更加難以出售，拖累財政運轉。而如果打折出售或出租，既可以享受項目帶來的稅收、就業，又降低了融資成本，通過提前收益來彌補打折虧空，對此要通盤考慮得失。

3.通過債務重組平攤風險。重組一般有兩種形式，一種是期限結構的重組，主要是將債務的期限結構進行調整，進而延長或平滑債務的償還時間，各地區在地方債置換時應重點考慮此因素。第二種方式是數量的重組，也是一種變相違約，如2011年希臘的債務重組，盡管從技術角度上希臘政府沒有違約，但債權人必須將所持有的債務更換為僅為不足原價值50%的新政府債務，與違約無異。

（二）中央政府可采取的手段

除上述地方政府可采取的措施和手段，在國家層面上，也有一些可采取的方法，對此可以借鑒從而加強預判。

1.通過通貨膨脹稀釋債務。通過通貨膨脹能夠降低存量債務的實際價值，減輕政府的償債壓力。在降低實際價值的同時，融資成本與通貨膨脹率（CPI）之差額越小，實際融資成本越少，通貨膨脹率與融資成本相等的時候，實際融資成本為0，美國二戰后通過通貨膨脹使名義債務的實際價值迅速下降。但鑒于通貨膨脹負面影響較多，各國政府一般不會主動將通貨膨脹作為稀釋債務的手段。

2.通過金融政策降低成本。在一些國家中，通過引入資本控制手段，壓低市場均衡利率，進而實現壓低政府舉債成本的目的，從而減輕政府債務負擔。目前，我國主要使用的是地方債置換的方式，2015年3月至2016年9月底，財政部累計發行了7.2萬億置換債券，對地方債進行置換，通過該政策，延長了債務期限，降低了存量債務成本，緩釋了系統性金融風險。

3.通過掛賬銷賬減免債務。2001年阿根廷主權債務危機爆發后，其拒向債權人全額支付本息，至2015年與債權人達成協議，其巨額債務將打折支付。此次債務危機對其影響也是巨大的，14年間被國際金融市場拒之門外，即使現在可以舉債，但由于其歷史信用較低，融資成本遠遠高于正常成本。與之不同的是，我國地方政府性債務的債權人主要是國有上市銀行，一旦進行掛賬銷賬，必然引發銀行體系較大市值波動甚至拋售，從而引發系統性金融風險，降低國際主權信用評級，對國家引進外資、舉借外債均會產生巨大影響，故使用此手段的可能性基本不存在。

綜上，發展經濟雖是化解債務風險的根本手段，但是一個長期行為，在短期內對債務風險化解影響較小，手段雖多，可選甚少。筆者對化解地方政府債務風險有以下兩點建議：

一是應在財政重組上下心思、想辦法。站在建設服務型政府、推動產業升級轉型的高度，在政策允許的范圍內，敢于出售部分政府優質資產，從而從根本上減少存量債務、降低融資成本;同時還要敢于打折出售，從而讓利于商、讓利于民，通過售“巢”從而引“鳳”，為發展經濟營造看得見、摸得到的良好營商環境。

二是充分利用現有政策。盡力使存量債務納入全口徑債務系統內管理，持續加大地方債置換力度，從而提高債務管理透明度，降低融資成本;積極利用地方政府收費公路專項債券、土地儲備專項債券等新的融資方式政策，拓展融資渠道。

當前，地方政府債務償還既是困難期，也是機遇期，在中央政府決心化解地方債務風險的情況下，應順勢而為、借力而行，勇于面對、敢于擔當，在改革中規范政府舉債行為，在發展中化解政府債務風險。

參考文獻：

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責任編輯? 魏亞男