“三權”分置與土地流轉的關系

劉曉玲

[摘? 要]“三權”分置與土地流轉是一對相互獨立而又相互關聯的概念。隨著新一輪農村土地改革的全面深化，迫切需要將兩者之間的關系從理論上加以澄清、糾正和總結，并在實踐中得以發展、完善和創新。“三權”分置雖源于土地流轉實踐，但并不等同于實踐中土地流轉的所有方式，也有別于土地流轉本身。“三權”分置既是對土地流轉實踐的政策追認，更是為市場化的土地流轉提供了政策支持。在“三權”分置的推進過程中，要適當借鑒我國土地流轉風險防范機制的部分經驗并吸取必要的教訓，從而建立和完善“三權”分置風險防范機制。

[關鍵詞]“三權”分置;土地流轉;農業

[中圖分類號]F321.32? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1672-2426（2017）12-0053-04

2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）。[1]這是國家政策對現實問題的有力回應與積極反饋。因中央的積極推進，目前“三權”分置已經成為多個學科領域（特別是經濟學界、法學界、社會學界等）共同研究的一個重大課題。黨的十九大報告進一步明確指出：鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。[2]由于“三權”分置與土地流轉有著天然的密切聯系，于是對兩者的表述存在著含混不清、模棱兩可的現象，造成了一定程度上混亂。隨著新一輪農村土地改革的全面深化，迫切需要將兩者之間的關系從理論上加以澄清、糾正和總結，并在實踐中得以發展、完善和創新。

一、“三權”分置與土地流轉的基本概念

“三權”分置與土地流轉是一對相互獨立而又相互關聯的兩個概念。

1.“三權”分置的基本概念

《意見》明確指出：“三權”分置是指“順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行……”。[1]至此，“三權”分置的概念在政策層面上基本被確認下來。具體而言，農地“三權”分置是在家庭聯產承包責任制中農戶承包經營權之上設立一個新的“土地經營權”。該權利由實際經營主體享有。土地的經營權與集體的所有權、農戶的承包權同時運行，共同構成三個權利人對農用地的權利內容。其中，所有權、承包權、經營權分別是農村基本經營制度的根本、基礎和關鍵。

但是如何合理界定“三權”分置中集體所有權、農戶承包權與土地經營權的權能范圍，如何明確“三權”在占有、使用、收益、處分方面的權能邊界，[3]特別是“農民集體和承包農戶在承包土地上、承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關系”，[1]至今尚未有理論上的統一見解。也正因為如此，中央積極鼓勵“三權”分置的理論創新。

2.土地流轉的基本概念

土地流轉既是農民在家庭聯產承包責任制基礎上進行的調整與土地關系的具體實踐，同時也是農民對這一行為口語化的表達。在2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》之前，我國法律法規以及政策性文件中的規范性術語是“土地承包經營權流轉”。但關于土地承包經營權流轉的內涵，政策法律上并無確切定義，更多的是具體實踐操作。[4]

在現行法律和具體實踐中，土地流轉的方式主要包括轉包、轉讓、出租、互換、入股等五種。根據2005年的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》規定：轉包是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營。轉讓是指承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源，經承包方申請和發包方同意，將部分或全部土地承包經營權讓渡給其他從事農業生產經營的農戶，由其履行相應土地承包合同的權利和義務。出租是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限租賃給他人從事農業生產經營。互換是指承包方之間為了方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經濟組織的承包地塊進行交換，同時交換相應的土地承包經營權。入股是指將土地承包經營權作為股權，自愿聯合從事農業合作生產經營。[5]各學者獨立研究的結果表明，當前的土地流轉以轉包和出租為主，以轉讓、互換和入股為輔。

二、“三權”分置與土地流轉的相互關系

1.“三權”分置源于土地流轉

“三權”分置最初來源于農村土地流轉的實踐。在“三權”分置中，農地的所有權依然歸村集體所有，承包權依然歸農戶所有，這與現行的法律和政策相一致。其核心是引入了第三個權——“土地經營權”。在土地流轉中派生出土地經營權。這意味著沒有流轉就談不上經營權，沒有土地經營權也就無法形成“三權”分置。

家庭聯產承包責任制在全國全面鋪開后，1984年我國農村土地流轉政策由“禁止流轉”逐步變通為“有條件允許轉包”。這意味著土地流轉從禁忌走向了歷史性破局。20世紀80年代中后期至90年代，中央就重新允許農村土地流轉出臺了初步的政策依據和法律法規。實際上，最早在20世紀90年代中期，一些經濟發達地區，因為非農就業機會增多，一部分農民外出打工后把自家承包地流轉給親戚鄰居。這一時期，由于農民具有種地義務（繳納農業稅費），因此土地流轉往往不需要租金。在這一關系當中，承包戶流轉的僅僅是農地的經營權，農地的承包權依然歸屬本人。土地承包經營權自發地發生了分離，分屬于兩個不同的主體：農戶和實際耕種者（也可以是同一主體）。這便是農村土地所有權、承包權、經營權“三權”分置的最初萌芽。進入21世紀后，隨著國家對“三農”政策的調整以及新型城鎮化戰略的推進，土地流轉的具體形式和涉及面越來越廣。2002年，《農村土地承包法》獲得審議通過，國家以法律形式確定了“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法轉包、出租、互換、轉讓、股份合作或者其他方式流轉。”[6]

2.“三權”分置不等同于土地流轉

“三權”分置雖源于土地流轉實踐，但并不等同于實踐中土地流轉的所有方式，也有別于土地流轉本身。一方面，兩者在內容上有交集部分。“三權”分置要求，無論是何種具體的實行形式，原有的土地承包關系保持不變，為的是確保農民對承包土地的權利。這意味著改變現有承包關系的土地流轉方式不屬于“三權”分置。在傳統土地流轉的5種主要方式當中，轉包、出租和入股3種形式的土地承包關系不發生變化，而轉讓和互換則牽涉土地承包關系的變化（詳見表1）。因而，這兩種土地流轉的方式并不是“三權”分置的實現形式。另一方面，只要承包關系保持不變，承包人可以通過多種方式實現“三權”分置。換句話說，土地流轉只是實現“三權”分置的重要途徑，而非全部。在實踐中，我國各地資源稟賦、經濟社會發展水平、人地關系等方面的差異催生了多元化的“三權”分置路徑和形式，遠豐富于現行法律規定的土地流轉方式。具體而言，包括土地經營權抵押、代耕代種、土地托管等等。他們的實質是圍繞土地經營權的放活實現規模經營。

3.“三權”分置有利于土地流轉

“三權”分置雖然不等同于土地流轉實踐，但是是對以往鞏固和調整農民與土地關系的實際探索（土地流轉）的總結，更是為進一步鞏固和調整農民與土地的關系創造了新的空間，并提供了政策和制度保證。

2002年，《農村土地承包法》規定了農村土地流轉的相關基本條款，標志著農村土地流轉的全面啟動。然而即便如此，土地流轉在2008年黨的十七屆三中全會之前一直偏低。即使流轉，也主要是在本村、組內部的親朋好友之間，極少有村民把土地流轉給村外人的。關鍵原因就在于：市場化土地流轉的實現要求土地的產權是明晰完整并受到有效保護的。而農村土地，尤其是承包地的產權是不清晰，甚至是不穩定的。土地權利的不清晰和不穩定就使得土地流轉存在著較高的交易成本和不可預見的風險。于是從2009年開始，中央就分步驟、分區域開展了農村土地確權工作。確權就是對1997年前后的第二輪土地承包經營權進行法律確認。但是土地確權還并沒有完全消除流轉雙方的擔憂。一方面，長期以來，農民已經習慣于“承包經營權”的說法，一時間難以從心理上真正跨越。他們擔心：“土地流轉”會將承包權和經營權一同流轉出去，承包地會被經營者“圈走”。而另一方面，農地實際經營者也有擔心：他們擔心自己的權益不能得到很好的保障，所以他們不敢放手投入。因此，只有通過“三權”分置徹底厘清了農村土地的產權邊界和權屬關系，才能促進農地的流轉和集中，進而提高農業生產力，并最終形成農村土地流轉市場。反之，“三權”分置需要一定的現實條件，如果在條件不具備的情況下強行實現“三權”分置，反倒不利于農村土地流轉。[7]

4.“三權”分置與土地流轉各有適用空間

“三權”分置的主要目的之一在于通過促使土地經營權在更大范圍內流轉，改變家庭經營的土地細碎化分割，從而實現農業適度規模化經營。這與土地流轉是一致的。在治理農地細碎化問題上，“三權”分置與土地流轉并列，并且各有適用空間。

20世紀80年代分田到戶時，為了體現公平，按照土地肥瘦、距離遠近和水源好壞等條件將土地平均分配給農戶，從而使得各家各戶的土地都極為分散化、細碎化。土地細碎化在20世紀80年代和90年代并沒有成為問題，而是與當時的農業生產力發展水平相適應的。然而，隨著社會生產力的發展和農業本身的發展，土地細碎化的弊端日益凸顯。為了解決土地分散細碎給農業生產帶了的不便問題，通過土地調整和流轉實現連片耕種成為了農民的理性選擇。但是國家政策法律的要求是：1997年前后開始的第二輪承包關系在三十年的承包期內實行“增人不增地，減人不減地”以及承包期內不得調整和收回承包地。這樣一來，土地流轉就成為了實現連片耕種規模化經營的唯一合法途徑。因此，如轉讓、互換等傳統土地流轉方式雖不是“三權”分置的實現形式，但同樣也可以解決承包地細碎化的問題，仍有適用余地。同時，土地流轉之外的“三權”分置方式（如代耕代種、土地托管等）在解決土地細碎化經營上也已經取得了明顯的實際效果。以土地托管為例，顧名思義，土地托管是指在不改變現有承包關系的情況下，承包農戶有償委托土地托管專業合作社或土地托管公司代為管理或經營承包耕地，其本質是農戶購買農業社會化服務。作為受托方，土地托管專業合作社或土地托管公司將委托農戶分散的土地進行集中統一經營，實現糧食種植的規模化、機械化、標準化、科學化。因此，“三權”分置和土地流轉共同構成了治理我國農村土地細碎化的方式，并各有適用空間。

5.“三權”分置與土地流轉在風險防范與控制機制上聯動

在“三權”分置理論研究不斷深入的同時，全國各地有關“三權”分置的試驗和探索也在不斷推進。如何有效防范和控制其可能引發的風險是確保“三權”分置有序實施不可遺漏的重要一環。鑒于各地農戶已經積累了近三十年的土地流轉經驗，可以適當借鑒我國土地流轉風險防范機制的部分經驗并吸取必要的教訓，從而建立和完善“三權”分置風險防范機制。

一是要充分尊重農民的意愿。在以往的土地流轉實踐中，曾出現過違背農戶的意愿強行流轉的案例。特別是隨著農民權利意識的覺醒，一廂情愿的強行流轉已不再符合農村、農民的現狀，也不再符合中國特色社會主義市場經濟發展的要求。因此，是否通過“三權”分置實現經營權的價值，以及采取何種分離方式，承包人有權自由選擇、決定。二是要堅持土地的農業用途。相較于“三權”分置，土地流轉具有較為嚴格的身份限制，或限于農戶之間。而“三權”分置中對經營權沒有身份限制，具有開放性和流動性，有意愿和能力從事農業生產活動的主體原則上都可以獲得。這激發了“資本下鄉”的投資沖動。因此，必須嚴格禁止不具有農業生產經營能力者獲得經營權之后的“非農”行為，以及適度限制其“非糧”的農業經營活動。三是要合理設置“三權”分置期限。現行的政策法律對土地流轉的期限規定是“流轉期限不得超過承包期的剩余期限。”1997年前后開始的第二輪土地承包期至2017年還剩不到10年的時間。如果流轉期限過長，其導致的結果是經營權一權獨大。當經營權無限逼近承包權，或實際上取代了承包權，甚至是吞噬所有權的時候，經營者就可以直接對抗承包人，甚至是所有權人。而實際中，不少土地流轉期限都是十年，甚至更長。當然，如果流轉期過短，經營者則不敢放心投資。因此，基于上述因素考慮，有必要設置一個“三權”分置的合理期限。真正做到使所有人、承包戶、經營者三個權利人的權利都得以有效和實際的保護。

參考文獻：

[1]中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》.[EB/OL].http？押∥news.xinhuanet.com/fortune/2016-10/30/c_1119815168.Htm.

[2]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會偉大勝利—在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M]北京：人民出版社，2017.

[3]胡震，朱小慶吉.農地“三權分置”的研究綜述[J].中國農業大學學報（社會科學版），2016，（12）.

[4]張平華，李云波，張洪波.土地承包經營權[M].北京：中國法制出版社，2007.189.

[5]農村土地承包經營權流轉管理辦法.[EB/OL].http //www.china.com.cn/chinese/PI-c/782543.htm

[6]農村土地承包法.[EB/OL].http //www.china.com.cn/chinese/PI-c/196651.htm

[7]潘俊.農村土地“三權分置”：權利內容與風險防范[J].中州學刊，2014，（11）.

責任編輯? 攻? 克