應建立一個獨立的城市維護建設稅

李銳 李一帆

應建立一個獨立的城市維護建設稅

李銳 李一帆

隨著我國社會主義市場經濟的發展，特別是我國加入WTO后，城市維護建設稅（以下簡稱城建稅）稅制改革顯得滯后，現行稅收政策難以適應經濟社會的發展。加上從去年5月1日起全面實施營改增改革，從此營業稅就完全退出了歷史的舞臺，城建稅的稅基（計稅依據）也隨之發生了變化。目前，城建稅制度和征管過程中出現的問題日益突出，妥善解決城建稅長期以來存在的問題更顯迫切。

問題之一，城建稅屬附加稅沒有獨立的稅基，稅收制度設計上存在缺陷。

所謂城建稅是對繳納增值稅、消費稅、營業稅（簡稱“三稅”）的單位與個人，就其實際繳納的“三稅”稅額為計稅依據而征收的一種稅，它屬于一種附加稅，或者說是一種稅上稅，也可以說是一種特定目的稅，有特定的用途，專門用于城市建設和維護。

現行城建稅適用三檔差別比例稅率，即7%、5%、1%。城建稅自1985年開征以來，由于隨“三稅”附征，使其缺乏獨立性，它不是一個完全獨立的稅種。依附于“三稅”受制于“三稅”，其稅收制度和征收管理都受“三稅”的制約，在稅收征管、納稅環節、納稅地點及減免稅等事項上都必須按照“三稅”的有關規定辦理，其立法過程和執法過程都缺乏獨立性。尤其是“征、減、免、退”各環節不能隨主稅走，其后續操作又十分困難。假如繳納“三稅”的納稅人存在漏征、漏管的現象，城建稅征收就相應的失去了計稅依據。再如，以實際繳納的“三稅”稅額為計稅依據，由于“三稅”形成了欠稅，或者增值稅在一定時期內因進項抵扣出現“零稅和負稅”現象時，致使城建稅稅基完全喪失，城建稅就無法征收，在一定程度上就造成了城建稅的流失。

后營改增時期，營業稅隨之消亡，城建稅計稅依據就取決于增值稅和消費稅“兩稅”的征收和規模。但城建稅由地稅機關征收，而計稅依據又是由國稅機關征收的增值稅和消費稅，容易導致確定依據與征收管理出現“兩張皮”的現象。從城建稅征管的實際來看，由于地稅機關不能實時、準確地掌握增值稅和消費稅征收情況，國地稅征管信息不能互聯互通、相互共享，加上國稅機關又不能完全實現隨“兩稅”代征城建稅，從而導致地稅機關城建稅征管工作的被動，甚至導致稅收管理的漏洞和稅收的流失。

問題之二，城建稅收入規模過小，與征稅的特定目的或者愿景存在差距。

隨著我國經濟和社會的不斷發展，城市建設的需求越來越大，城建稅的收入規模卻相對偏小，難以滿足城市建設發展的需求。以湖北省為例，2013年、2014年、2015年湖北省國稅、地稅機關征收增值稅、消費稅和營業稅“三稅”總收入規模分別為1715.62億元、1898.35億元、2134.16億元；而2013年、2014年、2015年地稅機關征收城建稅分別為114.45億元、129.42億元、142.77億元，這三年征收城建稅占“三稅”總收入的比重分別為6.67%、6.82%、6.69%。從實際情況來看，城建稅收入規模還是受制于“三稅”的收入規模。雖說自1994年稅務機構分設以來，湖北省城建稅的收入規模從6.17億元發展到2015年的142.77億元，二十年城建稅收入增長了23倍多，為湖北省城市建設、舊城改造、發展公用事業和維護共公設施等提供了穩定的資金來源。但目前城建稅仍然是一個小稅種，年收入規模不足150億元，與湖北省城市建設資金的需求相差甚遠，靠城建稅來組織資金杯水車薪，難以滿足提供城市建設公共服務的需要。

問題之三，城建稅附征稅率設置不科學且偏低，導致區域間稅負不公平。

一方面，現行城建稅是按納稅人所在區域不同分別適用三檔稅率，即城市、城鎮（縣城、建制鎮、工礦區）和農村分別適用7%、5%、1%的稅率，導致整體稅負偏低和區域間稅負不公平，不能適應經濟欠發達地區特別是農村地區的建設資金需求，也不利于城鄉統籌協調發展。另一方面，由于主體稅種增值稅和消費稅差別大，造成城建稅因產業結構不同而負擔不均，部分既繳納增值稅又繳納消費稅的企業稅負偏重，難以承受稅負的壓力。同時，城建稅差別稅率問題比較突出。隨著城市化和城鎮化建設步伐加快，納稅人流動經營日益增多，企業跨區經營行為的大量發生，增加了準確適用城建稅稅率的難度，也容易產生城建稅稅負不公的問題。

如何破解上述問題？筆者認為，改革現行城建稅制度已是當務之急。

第一，建立一個獨立的稅種，使之成為一個名副其實的城市維護建設稅。在后營改增時期，必須加快城建稅稅制改革的步伐。一是徹底改變現行城建稅“三稅附征”的從屬地位，建立一個完全獨立的稅種，賦予它特定目的和用途，涵蓋城市、城鎮和農村。二是統一城建稅的稅基，以所有企業、單位和個人的銷售收入、營業收入及其它收入額為計稅依據，擴大城建稅的稅基，方便于稅收征管。三是合理確定城建稅稅率。稅率改為由中央制定幅度比例稅率，各省、自治區、直轄市根據當地經濟發展情況和城鄉維護建設的需要確定具體的適用稅率，分區域或分行業測算城建稅的稅負率，城市和農村的稅率適當有所區別，合理確定城建稅納稅人的稅收負擔。

第二，進一步“清費立稅”，將目前城建收費項目中帶有稅收性質的收費歸并到城建稅范疇，適當提高城建稅稅率。比如，將用于城建方面的挖掘費、城市建設費、市政設施配套費等收費項目并入城建稅的征收范圍。這樣，既有利于各級政府將有關城建的收費并軌征收，規范征收行為，又有利于保證城鄉維護建設資金的需要。

第三，充分發揮城建稅特有的功能和作用，逐步打造成為地方主體稅種之一。一方面，由于我國目前存在地區發展不平衡的問題，按照財權與事權相匹配的原則，城建稅作為籌集專項資金的特定目的稅，應充分考慮地方經濟發展的需要和地方政府運用稅收調控經濟的能力，賦予地方政府適當的稅收立法權限，以便結合轄區情況對城建稅進行合理的設計和調整。另一方面，改革后的城建稅與社會產品和勞務的交易流轉環節緊密相關，具有計稅依據寬泛、收入來源穩定、社會負擔公平、計算簡便、易于征收等特點，能夠作為地方財政收入的重要支撐之一，為地方政府發揮城鄉維護建設的公共服務職能提供重要收入來源，也為開發新興城市、改造舊城市、促進城鄉區域協調發展提供穩定的資金來源。

8月16日，武漢市國稅局姜鋒局長（前排左二）率市局相關業務處室負責人，參加武漢廣播電臺“行風連線”節目直播，圍繞企業相關稅收政策以及納稅服務方面的問題，接受廣大聽眾的咨詢。（圖/文：葉翩）