論我國環境立法的公眾參與制度

楊玄宇　李杰

摘 要 在中國特色社會主義法治高度發達的今天，“公眾參與”不僅是我們主人翁地位的體現，也蘊含著我國主權在民的人權理念。時代在發展，公民的權利意識也逐步增強。近幾年的冬天霧霾籠罩，公民對環境質量的要求更是嚴格，公眾參與環境法律及其相關政策制定的愿望也逐步增強。但由于我國公民素質相對較低，公眾參與的意識以及參與度比較低，而且參與的方式單一并且缺乏實效性，更重要的是不能夠全方面多方位的廣泛參與。因此我們有必要借鑒美國、日本和加拿大等先進發達國家的制度，并在結合我國實際國情的基礎上來逐步完善我國的環境立法的公眾參與制度。

關鍵詞 環境立法 公眾參與 信息公開 聽證制度

基金項目：2016年度河北省社科基金項目《設區的市立法權研究》（HB16FX003）階段性成果。

作者簡介：楊玄宇、李杰，河北大學政法學院憲法學與行政法學專業碩士研究生，研究方向：憲法學。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.297

盧梭認為：“立法權是屬于人民的，而且只能是屬于人民的” ，當然環境立法也不例外，尤其是近幾年來環境狀況惡化，肺病、呼吸病等狀況驟然突增，人們迫切想參與到我國的環境立法進程中。隨著2015年3月15日新《立法法》頒布實施以來，所有設區的市都獲得了地方立法權，但仍僅限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等領域，這也就意味著能夠進行環境立法的主體被放開了。由于環境問題是整個21世紀的熱點問題，關于環境方面的立法規模也一定是空前的，公眾參與到環境立法的過程是必要而且可行的。

一、公眾參與環境立法的價值分析

（一）保障了作為基本人權的表達權

公民可以通過公眾參與的方式充分地參與到環境立法的過程中來表達自己的價值判斷，這是一種基本人權，即“表達權”。“表達權是將內在的精神自由通過某種途徑和方式傳達于外部的權利” ，表達權于公民而言是一種基本權利。“在西方法學理論和憲法學中，表達自由被看做公民‘最根本的權利或‘第一權利，是其他自由權利的‘源泉，又是其他自由的‘條件。” 公眾只有擁有充分自由的表達權才有機會和可能去參與到國家經濟文化事業和社會事務中去。馬克思也曾指出：“發表意見的自由是一切自由中最神圣的，因為它是一切的基礎。” 國家只有充分的保障公眾的表達權并輔之以相應的權利保障，公眾參與環境立法的權利也才有了保障。所以，我們應該試圖豐富公眾參與環境立法的途徑和方式，并通過程序的設計讓公民充分的、全方位的參與到環境立法過程當中。

（二）有利于破除思維限制保證立法的科學化民主化

環境問題具有公共性，因此環境立法的制定絕不僅僅只是制定機關的問題，而是應該在公眾參與進行商討的基礎上作出。單一的立法主體往往導致結果不能充分考慮多方面因素，缺乏基本的立法評估，可能使結果有失偏頗。同時，僅靠單一的制定者可能難以充分地搜集與環境立法相關的重要信息，甚至抓不到關鍵信息，導致對環境問題的認識不夠深入。公眾參與環境立法的最大優勢在于公眾能夠提供豐富的信息財富，科學的民主的法律必然需要更多的有價值的信息，而這些有價值的信息其提供者往往是公眾，因為公眾對于相關立法尤其是與自身生存環境息息相關的環境立法往往更具有洞察力也更加敏銳。有專家表示，政治文明的進步和民主政治的發展要求充分地尊重民意、廣納民意，這是保證立法科學化民主化的必然要求。

二、我國公眾參與環境立法的現狀

（一）公眾的參與意識淡薄，且參與的程度和廣度較低

我國的民主化進程雖然很快，但仍有許多的被污染區域的當地民眾并不知道環境立法。更為甚者，鄉鎮的干部和鄉村的企業主也存在一無所知的情況。因此，不難解釋我國公眾的環境意識淡薄，而參與到環境立法的意識微乎甚微，他們甚至認為法律的制定與他們毫不相干。我們大多數公眾已經關注并且認識到環境保護的重要性，但是更多的人僅僅停留在關注上卻未采取積極行動。這與我國公民的參與意識淡薄，參與的程度和廣度較低有著密切關系。較多情況下，真切關注環境立法的公民少之又少，積極參與到環境立法當中的就更寥寥無幾了。許多公民持“事不關己，高高掛起”的態度，認為環境立法與自己太遙遠。然而，人民、公眾才是立法意志的體現，我們只有在環境立法中引入公眾參與機制，保證公眾的充分參與才能保證公眾表達利益的權利，進而才能從整體上保障環境立法的質量和實施效果。

（二）公眾參與的方式單一缺乏實效性

根據《立法法》第5條的規定，我們應當堅持民主立法。 然而，目前我國公眾參與環境立法的途徑較少，方式單一，主要是參加由社區或單位組織的環境保護行動或通過聽證等信息公開的方式。隨著近代生活方式的多樣性，網絡科技的發達，公眾參與環境立法的方式也應該豐富多樣，使公眾能夠通過各種途徑參與進來。

當然，公眾參與環境立法并不是舉舉牌、拍拍手、鼓鼓掌的問題，而是應該發揮實質性的民主作用。任何一項舉措若被擱置或流于形式是斷然不行的，因此，把公眾參與環境立法落到實處并發揮公眾的作用是我們的首要任務，否則架空了的公眾參與，只走形式而不注重公眾參與的結果是斷然不行的。

（三）公眾對環境立法缺乏源頭性的參與

我國針對環境保護向來崇尚“預防為主，防治結合”，目前我國公眾參與環境立法不外乎都是尾部參與、末端參與，也就是說相關部門和立法機關往往是在環境和生態遭到破壞之后才考慮到加入公眾參與的因素。如1989年《環境保護法》第6條的規定即能從側面反映這個問題。 但我們知道立法是產生具有規范性、國家強制性的普遍行為的規則的活動，其是對巨大社會資源的第一次偉大分配。而且我們必須保證法律的相對穩定性，一旦法律被制定出來，在一定的合理時間內我們應該保證其充分發揮指引作用。因此一旦立法技術出現偏差將導致難以彌補的損害，因此公眾對環境立法的源頭性參與意義非凡。

三、域外環境立法中的公眾參與制度

（一）美國

近現代以來，經濟的發展導致了環境的惡化，尤其是非可持續性發展的企業產業，從而引發了一系列的群眾性的環境保護運動。美國的人權保障是目前為止全世界的典范之一，美國非常重視環境立法中的公眾參與的意義和價值。其理論基礎源于美國1969年制定的《國家環境政策法》第101條中第（c）款規定。 美國關于環境立法的公眾參與有如下幾個顯著特點：

第一，“美國首開公眾參與環境影響評價制度的先河。” 其中，美國《國家環境政策法》第102條就有關于“立法和行動之前的進行環境評價”的制度規定。 由此可見，美國是一個非常重視環境保護的國家，并且致力于通過國家和全民的共同努力，營造一個舒適環境。

第二，美國通過立法的形式把公眾參與環境立法的制度確立下來，并賦予了法律效力。如美國的“環境信息公開”制度，通過把專業的、被保密的與環境相關的系數、數據放到陽光下，供公眾去了解、去參與，從而保障了公民的關于環境的基本知情權，如《緊急計劃與社區知情權法》。

第三，美國賦予了其公民有針對環境污染的起訴權。即公民針對污染環境的犯罪分子在其違法行為范圍之內提起訴訟，并制定了一系列保障公民起訴權得到保障的相關制度。其中，有規定“為了減輕原告的訴訟費用負擔，鼓勵公眾對行政機關進行監督，《清潔空氣法》規定法院可以決定訴訟費用由訴訟雙方的任一方承擔。” 這意味著原告的訴訟費用可能由被告承擔，這也大大地鼓舞了原告，為通過提起訴訟的方式來保護自己的環境權益提供了充分保障。

（二）日本

在日本，第一個充分考慮公眾參與程序，并把其納入到法律的是1993年的《環境基本法》，而且這部法律從頭到尾在制定的過程中就真真切切、充分的體現了公眾參與的價值。《環境保護法》的重大意義在于：首先，它明確規定了企業和國民進行環境保護的職責。其中，國民應當根據基本理念，努力降低伴隨其日常生活對環境的負荷，以便防止環境污染。其次，充分重視民間環保團體的作用。因為他們是社會中最為活躍的團體，他們的積極性往往更高，所以重視民間環保團體可以提高公眾參與環境立法的意識。最后，日本還以環境基本法為指導，輔之許多單行法對公眾參與進行了更為明確的具體的規定。

（三）加拿大

就保護環境，制定成文的《環境保護法》的前衛性而言，加拿大絕對是最前衛、最先進的代表國家之一。

其中最值得我們借鑒的就是公眾參與環境立法的途徑比較豐富，具體分為：“在參與環境法律法規的制定方面，規定設立網上環境登記處，提供環境信息、數據、狀況，便于公眾對環境有關的法律文件從草案提議到最終通過進行全程監督。” 當然在此過程中，公眾在擁有知情權且獲知更多環境信息的基礎上，能夠更加充分的參與到環境立法的工作中去。

在加拿大的環境立法方面，有三處亮點值得我們學習。第一，凡是涉及到具體的關于公眾參與環境立法，加拿大的制度往往更為具體化，可操作性極強。這使得良好的制度能夠運用到實踐中，給公眾參與環境立法留足了空間。第二，在參與環境訴訟方面，其通過設計訴訟程序來保障公眾參與，同時也調動了公眾的熱情和積極性。第三，“在舉報人的保護方面，保護舉報人條款禁止披露舉報人身份、解雇、騷擾、處罰舉報人都是明文規定的違法行為。”

（四）域外公眾參與環境立法的特點

第一，為保障公民參與環境立法的有效實施，美國、日本和加拿大不僅有基本法作為基礎而且也規定了與參與機制相配套的其他制度，不僅可操作性強而且也充分地保障了公眾參與的有效性。第二，通過多種渠道保障了公眾的知情權，這是公眾得以充分地參與環境立法的前提和保障。信息的對稱性才能保證公眾參與的實效性，通過信息的對稱性讓公眾充分了解相關專業知識，保障其知情權。第三，均規定了公民訴訟制度，使公民在參與環境立法時免去一些后顧之憂。無救濟即無權利，權利規定的再完美再豐富，倘若沒有充分的有效的法律保障作為后盾，那么所有的權利將成為一紙空文。

四、完善我國環境立法的公眾參與制度

（一）完善環境立法的信息公開制度

公眾參與的保障程度與信息公開制度是呈正相關的，是密不可分的。即環境污染包括相關系數等專業性極強，且可能被某些企業以涉及到商業秘密為由不予公開，這使得公眾更難以接觸到相關信息。只有先保證了公眾對環境污染的知情權，也才能保證公眾真正的參與到環境立法的工作中去。當然由于環境立法的專業性，使得公眾很少涉足這方面的領域，因此也只有保證信息的全面公開才能讓公眾充分地了解相關專業信息，才能保證公眾有效的參與到環境立法的工作中來。“因此我們有必要建立體系性的‘環境信息公開制度，指定由專門的機構定期發布關于環境的相關專業信息，如環境質量標準、環境排污標準、環境基礎標準和環境方法標準等。”

立法工作是認真而且嚴謹的，因此應該保證信息公開制度得到全面落實。“立法信息的公開本身就是立法程序正義的內要要求，立法程序的每一個階段所產生的問題、爭議都通過立法信息公開的方式傳達給民眾，再借助于一定的信息反饋機制影響立法法案本身，這有助于實現立法的民主性，又可以增強立法本身的公正性與權威性。”

信息公開的方式有兩種：主動公開和依申請公開。申請公開權是公眾的一項重要權利，國家應保證公眾的申請公開權并有效的監督環境立法的主動公開。當然完善環境立法的信息公開制度并非要求公開有關環境立法的所有的內容，由于較強的專業性，所以涉及到相關知識產權領域的商業秘密或者國家秘密的應當不公開。

（二）完善環境立法的聽證制度

聽證制度是我國公眾有效參與環境立法的重要途徑之一，因此我們應該逐步完善聽證制度。第一，合理確定聽證參加人。在聽證參加人的結構上，我們的理想狀態是讓所有有利害關系的公眾都參與進來。但在實際的操作過程中，由于目前我國人口的流動性較大，加之部門利益傾向等不利因素，事實上許多公眾的聽證權利是很難得到保證的。因此我們應該合理確定聽證參加人，保證不同職業領域、不同年齡階段的人都能夠參與進來，當然也要優先考慮綜合素質高、 表達能力強的公眾。第二，通過法律的形式落實公民的權利，如可以把“有要求召開環境立法聽證的權利”納入到憲法的規定之中。我國的立法聽證基本上都是在政府的指導下操作的，即屬于“政府倡導性聽證”，這種模式難以調動公眾參與環境立法的主動性、積極性。在實踐中應當鼓勵公眾充分行使參與環境立法的權利并將這一權利予以制度化規范化。第三，明確界定聽證的范圍。我國目前對立法聽證的范圍表述為“重大的，與公民、法人和其他組織的權益關系密切的法律法規”，這種表述太過于范范、籠統，實際操作中更是很難把握。因此我們應該明確界定聽證的范圍，選擇與公眾切身利益相關的或有爭議有分歧的問題進行討論納入聽證范圍。

（三）拓寬公眾參與環境立法的渠道

實踐中我們可以通過加強網絡的互動與交流來拓展公眾參與的途徑。近幾年來網絡逐漸成為了公眾參與的一個重要方式，政府和公民通過網絡進行交流互動成為一個新的熱點問題。與此同時，各級政府網站也在通過多種渠道和方式提供溝通渠道或交流平臺，方便社會公眾參與表達公眾意愿。

除了網絡平臺以外，我們還可以通過論證會、聽證會等等多種形式來使得公眾參與環境立法的權利在實踐中得以實現。也可以開展全民討論，展開公民問卷調查，開辟網上公民論壇等方式。近期，河北省通過網絡形式召開立法聽證會，這是河北省首例網上聽證。即把《河北省大氣污染防治條例（草案）》信息掛在網上，主要圍繞與當地居民切身利益息息相關的且為居民所關心的事項。如：垃圾焚燒廠的修建是否合理？污染嚴重的企業搬遷到城市建成區的方案是否妥當？關于餐飲行業的燒烤的規定是否可行？規定的法律責任又是否適當？這使得公眾有順暢的通道去了解相關內容，也為參與環境立法提供了最基本的信息基礎。

再者，應該對公眾參與環境立法的形式和途徑通過列舉的方式作出更為明確的可操作性的規定。比如，公民可以在法律的規定范圍內自行成立社會團體或非政府組織等。當然如果規定了多種渠道可能會使立法制定主體在選擇的時候陷入隨意，因此我們有必要把各種渠道的有效性和方便操作性進行區分并進行順序排列，僅在第一種實施無效或有其他困難的時候才能實施第二種，即進行優位排列，防止立法機關規避對其立法不利的公眾參與渠道。

（四）完善公眾全過程的參與環境立法制度

要完善公眾全過程的參與環境立法需要我們建立和完善公民提案權制度、立法過程中的充分聽證制度（此處不再贅述）和立法后的評估機制。

建立公民提案權制度。我國公眾參與環境立法并沒有從源頭上賦予公民提案的權利而僅僅停留在聽證和立法后的實施階段，而這種末端的參與并不能夠保證立法的科學化和民主化。我國《立法法 》第13條有關于“提案”的規定 ，但是此項規定所界定的提案權的主體僅限于全國人大代表，必過沒有賦予所有的公眾。當然我們主張建立公民提案權制度并不是要任意擴大公民的提案權，而是賦予公民有提出建設性的觀點、想法、議案且被納入立法的權利。即人數達到規模的公民在某些條件得到滿足的情況下可以向立法機關提出議案，如果能夠得到立法機關的認可，則應將此提案列入立法計劃。

建立立法后的評估機制。“立法后評估是法律實行一段時間后，由立法部門主持，通過效益分析、社會調查的方式，對法律的實施進行績效分析，針對不足之處加以完善或者廢止，實現環境法治的健康發展。” 公眾往往在立法提案和聽證的過程中積極性較高，然而立法制定之后幾乎不再過問其參與制定的環境立法了，但往往評價一項環境立法的好壞往往體現在其實施的過程中，因此我們有必要建立立法后的評估機制，對立法進行實時跟進，保證其能夠有效地發揮作用。

（五）明確公眾參與環境立法的法律效力

把公眾參與環境立法落到實處，并真正充分的發揮公眾的價值是目前最為重要的任務。否則架空了公眾參與，只走形式而不注重公眾參與的結果是斷然不行的。“據《羊城晚報》2002年10月22日報道：有62.5%的市民認為聽證會對公民參與環境立法‘沒有作用或‘作用不大，其中有15.5%的市民認為是‘形式主義” 。

由此可見，現實生活中，公眾對參與環境立法不再抱有任何幻想，因此也終將導致參與立法的意義不復存在。

因此，為了把公眾參與環境立法的法律效力確定下來，我們應該做到如下幾點：第一，厘清立法聽證的內容和范圍，賦予聽證結果以法律效力，保證公眾參與的順利進行。第二，在立法上明確環境立法制定之前應給予公眾陳述意見的機會，公眾有機會對環境立法提出相關問題。第三，法律在程序上明確規定必須在公眾聽證后方能進行環境立法，并且原則上必須以公開的聽證會的形式組織公眾有序參與，提出建議和意見。

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我國現行《立法法》第5條規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”

我國1989年《環境保護法》第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”

美國1969年制定的《國家環境政策法》第101條中第（c）款規定：“國會認為，每個人都可以享受健康的環境，同時每個人也有責任參與環境改善與保護。”

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美國《國家環境政策法》第102條規定：“美國聯邦政府的所有機構立法建議和其他重大聯邦行動建議，在決策之前要進行環境影響評價，編制環境影響評價報告書，而且需要向公眾公開，征求公眾的意見。”

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聽而不證流于形式，廣州市民直言“聽證會”貶值.http：//news.sohu.com/25/15/news203811525.shtml.