鄭州市陳寨城中村改造金融支持研究

王錚

[提要] 近年來，在金融機構的支持下，鄭州市城中村改造工程雖然取得了一定的成績，但也存在諸多問題。本文通過闡述金融支持城中村環境改造的基本理論，具體分析金融支持陳寨的硬環境建設。結果表明：目前陳寨城中村改造進程中，存在資金需求與金融機構的支持不相協調、金融機構介入困難、融資渠道單一和借貸主體錯位等問題。鄭州市應制定相關政策支持金融機構參與陳寨城中村改造，打破金融機構介入障礙，開發綜合貸款模式，建立多元化融資渠道，擴大金融支持規模，推動金融支持城中村改造的順利進行。

關鍵詞：陳寨城中村；金融支持；環境改造理論

基金項目：河南省哲學社會科學規劃項目（項目編號：2015BJJ054）；國家級大學生創新創業訓練計劃項目（項目編號：201714333001Z）階段性研究成果

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年6月21日

一、緒論

黨的十八大一中全會提出要高度重視新型城鎮化建設，這為推進城鎮化建設提供了良好的發展機會。然而，要想加快城鎮化進程，關鍵是集中力量解決城中村問題——城中村作為一種新興現象指的是在我國城鎮化進程中出現的村落集聚區。近幾年，隨著河南地區社會經濟的快速發展，城中村數量也日益增加，鄭州作為河南的省會城市，“城中村”現象尤為突出。經過多年努力，2002年鄭州市城中村改造工程正式啟動。但是由于拆遷補償、住房安置以及后續各種開發均需要大量的資金支持，導致鄭州市城中村改造工程進展緩慢。因此，對鄭州市城中村改造的金融支持問題進行研究就顯得十分重要。

研究陳寨城中村改造的金融支持問題，將有利于充分發揮金融機構的資本優勢，通過完善融資機制，引領資本參與、拓寬融資渠道，推動陳寨城中村改造目標的順利實現，以便為陳寨村民提供更好的居住環境、更完善的社保體系，進而促進村民生活轉型，因此具有一定的現實意義。此外，由于金融如何支持城中村改造是新型城鎮化建設中遇到的新的理論問題，很多方面還不完善，學術界關于鄭州市陳寨城中村改造的金融支持問題研究也較少，因此該研究也有利于豐富學術界有關金融支持城中村改造的理論體系，具有一定的理論意義。

二、鄭州市陳寨城中村改造現狀

伴隨著鄭州市城市架構的逐步完善，“城中村”數量逐日增加。從1990年開始的12年中，“城中村”數量以成倍趨勢瘋狂增長。截至2002年底，有關機構統計表明三環之內的城中村就有150個，常住人口達到9萬人，土地占地面積甚至多達1，700公頃。在之后的十幾年里，“城中村”數量的增長趨勢依然居高不下，以其中位于北環的陳寨為例，流動人口數量達到了18萬人。以上這些驚人的數據無一不表明要想推進城市的現代化進程，必須要著手解決“城中村”的改造問題。

2002年9月，鄭州市“城中村”改造項目正式拉開帷幕，共有209個村啟動了“城中村”改造計劃。此后，經過數年的探索，加上借鑒外市成功的改造經驗，鄭州市“城中村”改造已取得了初步的成功。2007年6月鄭州市人民政府出臺了《進一步規范城中村改造的若干規定》，隨后又陸續發布了《關于城中村改造中廉租住房和周轉房建設有關問題的通知》、《關于禁止城中村擅自拆遷和擅自開工建設有關問題的通知》等一系列規章，為鄭州市順利推動城中村改造提供強有力的政策支持，并形成了相對成熟完善的改造體制，開啟了鄭州市城中村改造的新局面。

在政府的引導下，自2013年以來，針對金融支持城中村改造項目遇到的具體問題，已經探索出了多種具有特色的新模式，包括：“陳寨”模式、“關虎屯”模式、“燕莊”模式等。以“陳寨”模式為例，該模式并沒有一味照搬其他地方城中村改造經驗，而是選擇讓村民入股，效仿股份制公司的日常運作模式，通過調動廣大村民積極性，讓村民主動、自愿的加入改造項目。在這一模式中，政府起著指揮決策的作用。比如，把握全局制定改造方案、綜合考慮各方利益出臺相關政策、對執行改造項目的有關部門進行任務分配等；另一方面，陳寨城中村改造采取多樣化手段共同推進的方案。一是經過區政府的批準，調動鼓勵全體村民籌集資金或者合股性質的自行改造；二是采用招標掛牌等方式引進房地產開發商進行改造；三是全權交予區政府或相關部門負責各項拆遷工程。

三、金融支持城中村改造現狀分析

雖然“陳寨”模式已經取得了一定的成績，但是在具體的實施過程中依然遇到了資金不足的問題，金融支持問題仍然比較突出。“陳寨”模式中，金融支持城中村改造的主要途徑是改造城中村的環境，其中涉及城市硬環境建設，這些要素的改造主要作用于提高陳寨村民的整體生活質量，增強鄭州的城市吸引力。

（一）陳寨城中村改造的硬環境建設現狀。陳寨的硬環境改造是在金融機構的支持下圍繞基礎設施以及生活服務設施展開的。據理論測算，城市每新增1人，基礎設施、生活服務設施大約需要增加5，055～9，722元的投資。根據調查結果顯示，近十年間，鄭州市城中村改造的比率已經達到49%，大約新增城市人口700萬人，僅這些數據的變化就要求鄭州市至少新增加基礎設施、生活服務設施投資5.17億元。陳寨的戶籍人口雖只有4，000人，但是流動人口卻已高達18萬人，這些龐大的數據無一不表明要利用金融支持的資本大力加強城中村改造過程中基礎設施以及生活設施的建設力度，以達到可以滿足居民健康生活需求的理想狀態。

改造前的陳寨道路狀況十分糟糕。表1是針對陳寨改造前道路和通行情況所做的部分調查統計表。從表1可以看出，陳寨道路嚴重損壞且無人維修的比率高達47%，輕微損壞道路無人維修的比率達到了41%；64%的路面少量積水，其中嚴重積水面積達到了14%；另一方面，村中消防通道擁堵的比例也高達73%，僅有27%的通道可以保障正常使用；路燈等基礎設施的損壞比例達到了52%，僅有28%的路燈可以正常使用；路邊隨意停車的行為更是普遍，73%的私家車隨意停放，擁有停車位的戶主僅占4%。如此復雜的道路交通狀況，一旦發生火災等突發情況，消防大隊開展施救行動都會十分困難。（表1）

陳寨改造前的環境和公共服務設施情況也不容樂觀。表2是根據陳寨現有情況做出的反映其公共基礎設施和環境問題的調查表。從表中可知，陳寨小區的垃圾堆放點55%的無人消毒，僅10%的垃圾堆放點有專人定期清理消毒；63%的小區綠地無人維修養護，僅7%的綠地有人定期修繕；67%的健身設施無法使用，而健身設施齊全的僅占3%；57%的社區沒有老年活動中心，可供老年人使用的僅占13%。（表2）

從表2中數據分析可知，陳寨拆遷前無論是環境還是公共服務設施方面都存在很大的問題。就拿健身設施和現有的活動場所來說，可滿足老年人日常休閑的即可以使用的比率只有16%。走進陳寨，不難發現村中的大多數村民對于垃圾處理問題是沒有概念的，生活垃圾不分類，80%村民表示生活垃圾都是隨意堆放。除此之外，放眼整個陳寨，只有零星分布的一些花草，綠化覆蓋率低，遠遠達不到鄭州市的小區居住標準。

（二）金融支持陳寨城中村改造的效果。金融支持陳寨城中村環境改造的重點就是利用金融機構的大量資本投入涉及到村民生活的方方面面。表3是根據金融支持陳寨城中村進行改造后，預計交通、車位、公共服務設施、垃圾處理、綠化等項目的完成情況分析得出的。由表3可知，近6億元的資金投入陳寨的交通道路建設，不僅使得陳寨新增5條道路，改善村中交通擁擠的情況，還可推動陳寨內部的交通系統建設。金融機構投入1.1億元建造車位，使得改造后新增車位9，000余個。投入2.3億元推動公共服務設施以及基礎設施建設，不僅可以改善村民居住環境，還可以滿足村民的日常生活需求。另外，投入1.6億元和2.7元億分別建設垃圾處理站以及小區綠化，使得新增垃圾處理站3個，綠化面積新增42，000平方米，進一步美化了區域環境。（表3）

綜合以上數據分析，僅改造陳寨的環境問題就需要近15億元的資金。龐大的資金投入，必然離不開金融機構的支持。也正是有了這些金融支持才能保證陳寨城中村改造順利進行。由此可見，金融機構在支持陳寨城中村硬環境改造的過程中起到了至關重要的作用，部分銀行在陳寨具體項目改造的資金投入如表4所示。分析可知，鄭州市的商業銀行為“陳寨”模式下的硬環境建設提供了強有力的資金保障。其中，XX1銀行鄭州分行營業部在陳寨道路建設工程中投入3.3億元。XX3銀行鄭州分行營業部在公共服務設施建設上投入2.8億元。XX4銀行鄭州分行營業部則投入2.4億元用于車位建設。陳寨模式下的環境衛生建設大部分資金來源于XX2銀行金水支行，共投入4.3億元，其中2.1億元用于改善小區綠化，2.2億元用于建造新的垃圾處理站，上述四家銀行在陳寨硬環境改造過程中投入的資金除了XX1銀行鄭州分行營業部是吸收一年期定期存款，其余三家銀行均是吸收3～5年期定期存款所得。（表4）

四、鄭州市金融支持陳寨城中村改造存在的問題

城中村的改造會涉及到多方面因素的影響，比如資金的融通、村民的溝通談判、拆遷安置的選址與資金補償問題等，涉及到多方利益。此外，還會面臨法律法規等政策性問題。

（一）金融機構介入存在困難。目前為至，金融機構參與城中村環境改造仍然存在著各種各樣的困難。首先，從外部環境來說，金融機構要想切身參與城中村項目的改造勢必需要政府以及有關部門制定、發布相關政策方針性文件。查詢相關文件可知，鄭州市陳寨城中村改造項目進行中政府出臺的相關文件不超過8個，其中涉及金融機構介入的僅有2個，且文件內容僅涉及金融機構參與改造的資質問題，并沒有在改造的具體方面提出相關規定，這就使得金融機構支持城中村改造依然缺乏法律、政策的支持，因此金融機構的介入仍然需要政府的大力支持；其次，陳寨城中村改造的總投資額高達28億元，其中環境改造投資15億元，拆遷補償款13億元，而鄭州市政府可提供的資金僅有12億元，資金缺口高達16億元，因此陳寨城中村在具體的項目改造過程中仍然會資金不足，這就使得金融機構即使介入也難以達到預期效果；最后，為了保證資金投入的安全性，銀監會規定取得商業銀行貸款的前提是項目資本金充足并且到位，但是政府方面出于財政資金的壓力，會出現不能及時撥付建設資金的情況，這樣就會導致金融機構由于資本金的問題而不能及時地介入具體改造過程中去。

（二）借貸主體錯位。在城中村改造過程中，關鍵的兩個主體分別是改造項目主體與借款主體，以陳寨為例，在進行基礎設施、生活服務設施改造過程中，項目主體是鄭州市政府，借款主體是以美景置業、思念地產、恒大地產為主的開發商，但是在實際改造中，常常會出現這兩個主體錯位的情況。之所以會出現這個原因，主要是陳寨城中村改造涉及將近4，000的戶籍人口，近18萬的流動人口，0.7平方公里的改造面積。因此，需要較長的建設周期，陳寨城中村改造的大部分項目只有在之后的商業開發后才會產生現金流，但是貸款期限有限，因此就產生了項目主體的現金流周期與借款主體還款周期的時間錯配問題，使得金融機構面臨借貸主體錯位的問題。

（三）融資渠道單一。首先，陳寨城中村改造需要將近28億元的資金，政府財政是城中村改造最重要的融資渠道，但由于中國行政和財稅管理體制固有的特點造成了省市級的財政收入豐厚但是缺少有效的投入，縣鄉財政收入匱乏的現象，這就使得鄭州市地方財政上僅拿出12億元的資金，遠遠不足以支撐陳寨城中村改造項目的進行；其次，由于土地政策的變革造成土地財政收入減少，土地市場降溫，鄭州市近兩年土地價格跌幅達到30%。同時，由于近期國家加大對房地產價格的調控，造成開發商土地開發出現問題，僅鄭州市2016年土地出讓量就減少了8%，造成了土地建設過程中的資金量減少，因此項目資金匱乏；最后，陳寨城中村改造過程中要求基礎設施新增30%、資金投入高達5.17億元，再加之陳寨改造項目持續兩年半，與此相比建成后的收益確是有限的。而以商業銀行為主的金融機構多是以實現利潤最大化為經營目標，且金融機構支持城中村環境改造的資金主要來源于各銀行3～5年期定期存款，單一的融資來源也就導致很多金融機構參與投資城中村的改造項目的積極性不高。而除了商業銀行之外，愿意為城中村基礎設施改造項目提供支持的金融政策也很有限。此外，政府沒有將“PPP”模式應用在陳寨的改造過程中。

五、對策建議

根據前述分析可知，“陳寨”模式雖然取得了一定成績，但是還存在金融機構介入困難、借貸主體錯位和融資渠道單一等問題。為了妥善解決這些問題應該從以下三個方面入手：

第一，完善機制引領金融資本參與。鄭州市政府應當充分發揮自身職權，完善金融機構介入相關機制，引領金融資本參與城中村改造，進而促進政府、金融機構、地產開發商等多方投入資本新格局的形成，從而更好地推動陳寨城中村改造工作的進行。

第二，開發新型貸款模式。針對金融支持城中村改造過程中出現的借貸主體錯位的情況，金融機構可以開發一種新型模式，即綜合貸款模式。在該模式下承貸主體主要為各種企事業法人客戶，依法實施擔保貸款的方式，并根據實際情況來確定貸款的金額與貸款的期限。

第三，開發多元化融資渠道。為了改變融資渠道單一的現狀，政府部門要充分發揮“PPP”模式的優勢，鼓勵更多的金融機構參與陳寨城中村改造。首先，大力推廣陳寨城中村改造項目，使更多的金融機構有機會參與其中，為城中村改造提供強有力的資金支持；其次，商業銀行可以開發諸如城建信貸理財產品等新的金融產品來支持城中村改造，從而可以更加靈活的籌集到社會中的閑散資金，拓寬了城中村改造的融資渠道；最后，金融機構可以階段性發展土地儲備貸款，進而實現融資渠道的多元化，化解城中村改造過程中資金不足的尷尬局面。

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