中國基層協商民主的路徑選擇

王慧　劉桃

摘 要 政治協商作為一種有效的民主決策形式，能夠使政府決策和群眾智慧緊密結合，有利于提高居民的參與意識，也能促進政府工作效率的提高。現代政府需要協商，然而，政治協商即使如此不可替代，但現實政治中仍然存在諸多因素導致協商難以順利進行，本文旨在解決這一問題。

關鍵詞 基層 協商民主 路徑選擇

作者簡介：王慧、劉桃，東北師范大學政法學院政治學理論專業碩士研究生。

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.349

一、基層協商民主的相關概念、理論研究

（一）基層協商民主的概念

協商民主是以競爭性民主的增強為起點的，約瑟夫·比瑟特認為，民主政治的本質就是協商，協商通過一系列的討論過程去界定公共政策的利弊。科恩認為協商民主是組織形式，以一定的組織目標或團體目標為依據，并通過特定的協商形式而形成的組織形式。在以上定義中，學者們以“對話模式”、“制定決策的過程”、集體性質的決策形式定義協商民主。“基層”是相對于中央而言，主要是農村、城市社區、城市街道和企業等，現在有的學者把網絡也歸為基層的一部分。其中關系最密切的是城市街道和社區。陳家剛針對基層群眾意見、建議和監督的廣泛性、針對性進行定義，這種廣泛性、針對性的監督功能促進了政府部門的民主意識和服務意識的提升。基層協商民主是一種以集體方式通過對話和討論制定決策的過程，使廣大公民通過參與討論、發表意見的方式、通過集體討論來表達訴求的是一種基層的治理形式。筆者認為，基層協商民主制度是進一步實現民主的有效形式。

（二）基層協商民主的理論

1.公共治理理論

公共治理提倡社會公平、參與、社會責任，它從屬于公共權力。公共治理是指各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。 也就是公共治理理論強調的是政府以外的公民和非政府組織對社會事務的決策、執行和管理。因此，協商民主理論與治理理論是存在著緊密的聯系的。喬治·M·瓦拉德茲認為，協商民主可以使不同主體進行對話，增加不同文化的彼此了解從而達到共識。陳家剛在《協商民主與國家治理》一書中，通過運用許多著名學者的理論，并結合中國實際，提出了中國協商民主的價值和前景，他還展開論述了協商民主是不是一種民主形式的問題。公共協商是利用公民共同的意志實現全體公民利益的民主形式。

2.參與民主理論

阿諾德·考夫曼把“參與式政治”納入政治學中。他認為參與式政治可以促進人類思想能力的提高、豐富人們的情感能力，并有效改善人們的行動能力。阿爾休·馮和埃瑞克·賴特提出了參與式治理的概念，參與式治理是一種賦權式的活動，可以通過促進公民有效政治參與和決策而進行治理活動。彼得斯認為參與是基層群眾的參與過程，而政府只是起到引導的作用。

協商民主理論很大程度上是繼承了參與民主理論的精髓，即通過使公民參與制度化，使公民參與政府政策的制定、決策和執行過程，實現資源的優化配置和公民自治，有利于科學決策，實現良好的政府和公民互動協作，實現“好公民”和“好政府”的目標。

二、我國基層協商民主的限度

基層協商民主對推進我國民主政治生活具有至關重要的作用，必須予以規范化推行，并且成為我國民主制度的常態化和規范化制度，要本著以人民利益為核心、以公民參與為重點的原則進行規范。當前，準格爾旗薛家灣鎮基層協商民主政治建設取得了巨大成就的同時也存在著不少問題，阻礙了我國經濟政治的正常發展。

（一）基層協商民主制度缺位

基層協商民主制度的設計應該遵循正義的基本要求。制度正義原則的內涵不僅是設計完善的組織機構和制度體系，而且要切實保障群眾能夠平等參政議政、自由表達言論。

首先，很多基層組織沒有落實上級部署的基層協商民主制度形式，且由于上級監管困難，往往幾年也無法考察情況，匯報情況方面存在弄虛作假的情況，造成了基層協商民主制度缺位現象嚴重。其次，我國雖然大部分地區創新了基層協商民主形式，但不是基于民眾的自主實踐產生，而是在政府的推動下產生，民眾對其制度形式需要進行磨合，而且磨合期較長，在磨合期可能有阻力過大、推行不利的現象出現，最終導致“回到原初狀態”。再次，由于推動基層協商民主制度最終要達到的目的是放權和權力回歸大眾，必然會損害領導層權力的縮減，造成領導層的不配合現象，很多領導者由于不愿意放棄固有的權位甚至會導致政治體系的畸形發展。

（二）群眾參與的形式化

首先，我國基層民眾政治參與程度明顯偏低，盡管已經建立了一系列基層協商民主制度，但由于我國經歷過計劃體制，群眾認為政府會包攬一切，即使他們有參與的愿望，但是由于我國的利益表達機制不健全，群眾的訴求如果得不到滿足，那么政治效能感就會降低。其次，由于大部分群眾需要以物質作為生活保障，在追求物質的極大豐富過程中，他們更擔心的不是居于上層建筑的“民主“，而是生計和幸福，再次，由于我國部分公民的知識水平較低、民主意識薄弱，他們對民主參與往往只是停留在很膚淺的認識上，還有很多群眾在參加政治生活時，往往有“走過場”的傾向，即使是涉及到自身利益，往往會選擇“得過且過”或“能忍則忍”的處理辦法。因而，由于種種原因，群眾參與存在著形式化的風險。

（三）過度參與和參與不足現象并存

首先，過度參與現象時有發生。由于利益協商機制不健全，缺乏溝通和協調的過程，導致政府和官員之間形成緊迫的關系，此外，部分官員秉持著“官本位”的思想，往往忽視普通民眾的訴求，引起普通群眾的不滿，導致偏激行為；最后，群眾思想文化素質水平低下、法律知識淡薄也會產生非理性行為。另外，參與不足現象也同時存在。我國的很多村民代表和居民代表中有八成為男性代表，婦女代表嚴重不足，由于選舉代表時，往往按戶選舉一人，受中國傳統的家庭觀念的影響，當選者往往是男性，這客觀上造成了女性代表的缺少。

（四）工作目標難以達成

我國基層工作目標繁重、人口壓力大、辦事人員短缺，一些辦事處承載著復雜的職責，各部門負責居民的醫療衛生、文化教育、基礎設施建設、社會保障等方方面面工作事宜，工作難度大，工作任務繁重復雜，難以厘清職責。

三、中國基層協商民主的路徑選擇

（一）完善創新基層協商民主體制機制

我國的基層協商民主制度已經基本納入法制化程序，但由于內部、外部干涉和機構設置和人員等方面的阻力。

1.完善基層組織工作程序

程序是基層協商民主的保障，完善基層組織工作程序能夠保證基層協商民主制度在各個環節的完整、規范，有利于更好的開展工作，避免隨意性。主要包括選舉、討論、會議制度、監督程序等。要使選舉能夠廣泛普及群眾，防止被選者的單一化。

2.建立健全利益表達機制

建立完善的利益表達機制需要增強基層協商組織的作用，即增強街道黨工委、村委會、居委會、基層社會組織、黨代表、村民代表的作用，使這些機構和人員能夠保證群眾的利益訴求得以實現，這些組織和人員是保證群眾合法、有效的實現其利益訴求的最有效手段。在此基礎上要開展多種形式的利益表達機制，保障所有群眾能夠平等自由的表達自己的利益訴求、提出自己的觀點和意見，防止任何干部和人員干涉、規定群眾的發言。

（二）改變群眾參與形式化現象

1.有效塑造政治文化

要構建公民社會的文化內涵，要努力塑造良好的文化環境，而進行廣泛的社會化是實現這一目標的有效途徑。要通過政治社會化過程著力突出主導型政治文化，大力宣傳基層協商民主制度的必要性，培養濃厚的基層民主氛圍。通過新聞媒體、報紙、廣播、宣傳會、交流會等措施來普及群眾對基層協商民主的認識。通過有效的政治社會化，可以使公民了解政治活動的基本規律和原則，使公民提高自身的公民意識，積極參與協商事務，維護自身權利，履行自身義務，推動基層民主化進程。

2.有效解決政治冷漠問題

要有效推進社會主義核心價值觀的建立和完善，規范公民參與方式，保證公民合理、合法、規范、理性參與基層協商。要建立矛盾預防機制、矛盾協調機制和矛盾處理機制，要建立專門的矛盾預防機制，對可能發生的矛盾進行預防和監控，采取有效手段預防矛盾滋生；可以建立矛盾處理機制，在矛盾發生之后要積極解決，避免矛盾再度升級，要加強事后監督，對矛盾雙方的思想動態和預期行為進行監控。

（三）增加各方面的監督力度

1.加強人民群眾的監督

人民主權論認為人民是權力的所有者，從監督制度來看，除了建立專門的監督體制外，筆者認為非常有必使人民群眾納入監督體系中，因為人民群眾是協商成果的直接受益者和感受者，是評價協商是否落到實處的“最公正的評估者”，要建立群眾的評估機制，通過定期群眾評估會議、政府走訪調查、微信群、群眾主動反映情況等監督方式進行監督和評估，提高協商質量。

2.建立結果反饋監督制度

基層協商民主的主要目的就是保障民情民意得以反映，因此，基層協商民主重在落實結果，筆者建議，在各街道、各社區設立反饋監督機構，負責對協商結果進行調查、反饋和監督。筆者認為，建立有效的反饋監督機制有利于督促各基層政府及政府派出機構積極推動基層協商事宜的實施，防止“只協商，不辦事”，才能提高基層政府辦事效率；有利于及時了解協商討論事宜實施程度，對實施效果及時評估，表揚優點、并及時改進不足之處。為了提高工作效率，筆者建議可以進行定期分階段評估，對各階段實施效果的評估能夠明確各個階段的實施情況和落實情況，通過這樣的反饋評估可以保證群眾利益的切實可行，從而保證基層協商的根本目標得以實現，使基層協商民主制度成為真正的保證最廣大人民利益的好制度。

（四）提升基層部門的工作質量

1.要明確基層部門的工作職責

要保證開展協商會議和開展實際工作的過程，要以黨委為中心和以群眾為工作重點，要提高工作效率的基礎上堅持效率服從質量，對群眾關心的問題不可泛泛而談，而要找到更為具體的問題。例如，針對基層無業人士，不能單純簡單提出解決就業問題的指導方針、計劃等宏觀措施，而要針對該區、該街道的無業人士的具體年齡、臨時失業人口數、失業情況、失業范圍、技能等多方面進行調研，提出切實可行的方案，此外，通過電子信息技術和網絡進行選舉代表、調研、收集民意批、視頻討論協商、公示協商結果等方法是保證提高基層協商質量的有效手段，筆者建議建立行政事務和家庭事務一體化的電子信息管理服務平臺，集政務政策、民意反映、生活服務、政民互動等多方面功能為一體。

2.抓住基層協商民主的重點

在協商討論要協商討論群眾最關心、最緊急的問題，提高會議效率，縮短會議時間，避免協商會議變成“茶話會”，提高協商針對性；要在充分發揮黨委政府主導作用，要嚴格以黨委為工作中心，要貫徹落實各級黨委指示，要服務于黨委工作，只有黨的指示才是最具戰略性。要抓住基層協商民主的重點就要有針對性選擇問題，從眾多問題中選取最迫切的、最緊要的、最有意義的，才能夠抓住重點和關鍵，嚴格按照黨的路線、方針和政策為導向、就要切實以人民的利益為導向工作。

注釋：

張孝芳.善治理論與中國地方治理.燕山大學學報（哲學社會科學版）.2003（4）.

參考文獻：

[1]何包鋼.協商民主：理論、方法和實踐.北京：中國社會科學出版社.2008.

[2]陳家剛.協商民主與當代中國政治.北京：中國人民大學出版社.2009 .

[3]俞可平.地方政府創新與善治：案例研究.北京：社會科學文獻出版社.2003.