鄉村老年人協會邊緣化現狀分析及制度安排

張亞鵬

[提要] 隨著我國人口紅利的消逝，國內人口老齡化進程加快，這對政府的基層治理能力提出了嚴峻考驗。實現人口紅利向改革紅利轉變成為時代要求，改革紅利放置于社區治理，就是改革社區治理機制，釋放老年人參與社區治理的優勢。作為自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織，老年人協會自建立和形成之初，就發揮著重大作用。但是在長期的實踐中，鄉村老年人協會普遍存在“邊緣化”問題，因而近年來鄉村老年人協會也逐漸淡出政府和社會的視野。

關鍵詞：老齡化；邊緣化；原因分析；重建策略

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年6月4日

一、引言

近年來，隨著國家經濟的逐步發展，城鄉居民收入大幅度提高，人民的生活質量越來越高，平均年齡壽命有所延長。最突出的是老年人口逐漸增多，占總人口的比重越來越大，而且老年人的壽命有很大延長，即中國已進入老齡化社會，且老齡化現象越來越嚴重。截至2015年底，全國60歲及以上老年人口22，200萬人，占總人口的16.1%，其中65歲及以上人口14，386萬人，占總人口的10.5%。更重要的是，由于隨著城市化進程的加快，大量農村青年涌入城市尋求就業機會，導致農村老齡人口的比重占絕大多數，遠超過城鎮老齡人口；在“未富先老”和建設社會主義新農村的背景下，如何解決農村老年人的生活保障問題、精神問題等已經成為當下所面對的難題。

對解決農村老齡人口的相關問題，國家和社會各界提出了多種策略和解決方案，如社會養老保障制度、“精準扶貧”政策等。但是這些政策在一定程度上不僅加劇了國家的財政負擔，而且不能解決老年人的精神生活問題。在具體的實踐中，鄉村老年人協會在農村發揮的作用逐漸受到國家和社會的認可，如能夠推進我國的村民自治進程和基層民主政治建設，有利于化解鄉村沖突、改善鄉村治理、維護村莊社會穩定和村民合法權益，當然也可以在一定程度上解決農村老齡人的生活保障和精神慰藉問題等。目前，對于鄉村老年人協會在解決農村老齡化問題上的功能和作用的研究越來越多，而老年人協會自身也在不斷完善。

不過，鄉村老年人協會在實際運作中也出現了很多的問題。比如老年人協會地區發展不平衡，表現為東部地區發展快，中西部地區發展較慢；老年人協會的性質和法律地位不明確，影響正常的工作運作；經驗不足，管理體制沒有理順；經費短缺；活動場地有限和設施不完善；當然最重要是協會設立“邊緣化”，運作“空殼化”現象嚴重。

二、老年人協會運行“邊緣化”的表現

（一）工作活動形式化。在收集和分析眾多學者文獻資料時，筆者發現鄉村老年人協會在日常運作時表現出普遍的形式化特征。一方面雖然我國很多行政村已經建立了老年人協會，但是經過初步的調查，并沒有多少在實際發揮他們的功能和作用。一些鄉村老年人協會的建立只是在應付和迎合上級檢查的時候才表現得富有靈氣，這已經是他們的主要工作。事實上，絕大多數的鄉村老年人協會因為眾多因素的影響，參與者寥寥無幾，更別說那些章程和日常制度會議的實行；另一方面一些鄉老協的日常活動非常的單一。比較成功的鄉村老年人協會中一般娛樂活動和設施都非常豐富，比如荊門一些村莊的老年人協會都設有閱覽室、臺球室、乒乓球室、象棋室、影視室、樂器室等，而且那里的會員都訂閱報紙，閑暇時間都會看電視、打牌、跳舞，甚至訂立一些節目活動等（王林麗，2006）。但絕大多數的鄉老協娛樂場所、設施和活動都非常的少，主要以打牌、打麻將、聊天等消磨時間，發揮的作用很少。

（二）功能發揮的“空殼化”。國家建立老年人協會，最大的目的就是讓其在村莊中發揮重大的作用，比如解決老年人生活和精神的空虛問題，讓其參與公共治理，促進基層民主政治的建設、推進社區文化建設等等。但是就目前來看，這些曾被眾多學者研究論證應發揮的功能作用實際上已經成為一種“空殼化”現象。首先，老年人協會雖然建立了，但參加的人數比較少，日常工作和活動都變成一種形式主義，當它內部的機制架構沒有運轉的時候，那么它又怎么能夠發揮它應有的作用？甚至有學者在研究中指出，一些地方的鄉老協已經產生了一系列副作用，成為政府解決的難題。比如一些老年人協會依靠當地政府財政獲得經費，當地方政府的補貼減少時，他們會以老年人特殊的弱勢群體身份去擾亂基層政府行政或損壞政府形象，而政府卻無能為力。所以，鄉老協的建立初衷是好的，社會和政府都對此寄予了很高的期望，但是他們在現實中應發揮的作用和承擔的責任卻往往不盡如人意，甚至帶來了很多的麻煩。

三、老年人協會運行“邊緣化”的原因

（一）場域內部原因

1、資金來源不足、渠道少。鄉村老年人協會的經費來源渠道比較少，主要有政府財政撥款、會員費用、自身的創收及社會的外界捐贈等。政府的財政補貼往往并不能解決協會缺少場地、缺少娛樂設施的難題；而會員的自身費用往往也僅僅能夠滿足協會日常運作的基本開支；關于協會成員自身的創收，往往面臨諸多條件的制約，對外部條件的依賴性較大，比如依靠村莊的資源、文化傳統等等。先天性資源比較充足的行政村往往對協會的發展有很大的支撐作用，協會會員可以利用自然資源或當地文化傳統進行創收。在創收方面做得比較好的老年人協會當屬洪湖地區的一些行政村，老人們抓住了洪湖村村民對傳統文化的需求，通過組建文藝隊在村民的紅白喜事上進行舞龍、表演腰鼓、小品、相聲等獲得大量的資金來源（申端峰，2006）。當然，并不是所有的村莊都有這些資源，也并不能保證所有的協會都有能力去自己創收，絕大部分協會依然靠著村居委的資助維持著最基本的運作，當村居委的自身財政不足時，那么老年人協會是否還能夠正常運行下去，發揮它該有的作用就要打一個大大的問號了。

2、協會管理缺乏規范化。一個組織的制度和架構是保證其正常運行的關鍵點，而規范化的管理更是組織能夠發揮其自身作用的重要保障。雖然全國老齡辦已經明確規定了基層老年人協會的基本制度安排、基本工作內容等一系列條例，但是由于地區經濟發展不平衡，每個村莊的具體條件又不同，普遍的規章或許并不適應具有特殊性的村莊和協會。協會的日常安排都是由會員大會討論制定和會長個人規劃，那么在傳統的人情村莊社會里，會長安排具體的任務分工，協會會員很大程度上都是由于情面去完成的，而具體的規章制度往往都成為一種形式主義，當會員犯錯誤或者消極怠慢時協會會長又很少按照具體的規章去懲罰會員，只能用傳統的情誼去勸解，這就使規章制度成為擺設，協會的日常管理卻靠著傳統的人情去維持和運作。

3、協會會員能力不足、積極性低下。章程規定了凡是60歲以上的老年人都有權利自愿申請入會。從某種程度上來說，限制老年人積極性的因素有很多，諸如身體較弱、疾病較多；思想較為保守，對現代科技信息的接受和運用度較低；家庭中子女的不理解甚至反對；自身價值觀的影響；等等。老年人生理上的先天性弱勢，使得協會會員的工作能力普遍低下，再加上一些老人的子女為考慮他們身體安全和健康晚年并不太支持他們的工作，最終協會老人雖然有心思去積極行動為組織貢獻出自己的力量，但往往力不從心。協會會員能力不足，積極性低下也是導致鄉老協“邊緣化”的重要內部原因之一。

（二）場域外部原因

1、村“兩委”領導下，制約性較強。協會章程規定了老年人協會要在村黨委和居委會的領導下開展工作，為鄉村建設發揮積極性作用。事實上，這個規定雖然有利于黨和政府對基層老年人協會進行管理，但在某種情況下也制約了鄉老協的發展，最大的原因在于各方所追求的利益不同。根據理性經濟人的假設，每個人所作出的選擇都在追求自身利益的最大化，鄉老協和村“兩委”之間也不例外。作為鄉村的治理者和代言人，鄉黨委起著領導和指揮的重要作用，而村委會發揮著重要的執行功能。當老年人協會發展得足夠強大，產生的功能足夠重要，普遍為鄉村百姓所接受和認可時，或許就沖擊了村委會的地位和村民心中的形象，這很可能使得村委會的代言和實際執行作用的地位下降。所以，村委會領導班子在與鄉老協的合作中，一直占據著領導和指揮的地位，使老年人協會的自由度、發展空間和實際作用受到極大的限制。

2、傳統“村治”倫理解體。在費孝通先生所描述的鄉土中國中，他將村莊社會定義為一種“熟人社會”，即傳統的村莊秩序往往依靠村民間的人情和倫理關系維持和運行著，對村莊起領導和管理作用的往往是一些德高望重、知識淵博的精英老人，因為那時的傳統倫理和孝道觀念依然深入人心。但是隨著市場經濟的改革等眾多因素的影響，傳統的村莊治理模式逐漸受到外來思想觀念的挑戰，于是形成了賀俊峰所描述的“半熟人社會”。當法律的普及逐漸擴大，人民群眾的權力和規則法治意識越來越高，傳統的村治倫理模式就受到了挑戰，這時候年輕人成為鄉村的支柱，更受到村民的青睞，因為他們思想開放，能力突出，能夠帶領村莊和村民發家致富，于是年輕人登上村莊治理的舞臺，現代的村“兩委”治理模式取代傳統倫理村治模式，而老人就變得越來越不受重用，權威性也無從談起。所以，傳統村治倫理解體，使得老人威望盡失，鄉老協所產生的作用也受到村民的質疑。

3、政府自身重視不夠，缺乏支持。其實，在要求設立老年人協會之初，政府采取了一系列措施，力度很大。比如頒發各種文件要求在全國設立的老年人協會覆蓋率達到90%，可見政府對設立老年人協會的重視。但是，在設立之后政府對老年人協會的重視逐漸減少，尤其是鄉村老年人協會的重視度不夠。中央只要求地方設立老年人協會，但是并沒有考慮到協會的可持續性和實際的運作及功能的發揮。比如，章程中規定協會的資金由四部分構成，政府要求村委會補貼占最重要比重，但補貼的額度非常小，每年才500～1，000元，剩余的只有靠協會自身想辦法；同時，政府沒有考慮到建立協會所需要的場地、娛樂設備等問題。據有關學者研究，大部分村莊想設立老年人協會，但是被場地所限制，沒有可供建設的較大的地方，而如果拆除廢舊居民房等又涉及到諸多相關費用等，成本大幅增加；一些村莊雖然建立了老年人協會，但是僅僅供辦公所用，沒有資金再去建造和購買各種娛樂設施，這也使得老年人協會變成了一個門面而已，虛有其表。

四、應對“邊緣化”問題的制度安排

（一）政府建立完善的財政支持和監督系統。導致老年人協會“邊緣化”最大的原因之一就是經費不足。因此，政府需要從財政支出中適當劃撥一部分財政資金用于老年人協會的建設，或在原有的基礎上提高補貼的額度，且要明細補貼標準。同時，也要建立相應的監督系統，在財政撥款方面，要防止補貼資金被基層干部貪污挪用或減少發放量等問題，確保補貼資金落實到位，發放到每個協會中；在工作運行方面，政府要開展定期和不定期的專訪監督調查，嚴厲打擊面子工程和形象工程，對沒有實際運作的老年人協會提出整改意見。另外，政府也要鼓勵倡導協會進行多渠道的融資模式，比如作為中介橋梁去宣傳老年人協會的重大作用，吸引企業及社會認識的募捐和資助。而老年人協會自身也要不斷的學習其他優秀協會的融資模式，不斷拓寬融資渠道，比如舉辦演出、出租房屋、魚塘、酒席設備、修建菜市場等，甚至可以聯系“第三方力量”，即那些曾經從村莊中走出去，在國家機關和企事業單位工作，但仍然熱愛家鄉，愿意為家鄉作出貢獻的那部分人，從而獲得他們的資助。

（二）協會加強組織的動員和運行機制。面對老年人協會活動單一和成員積極性低下的問題，協會的會長和副會長要做好帶頭作用，不斷加強與其他協會的交流與聯系，根據協會的實際情況開展一些列活動，比如跳廣場舞、編排小品節目、開展詩詞書法會、舉辦象棋交流大賽等等，既鍛煉了身體，也加強了村民間的情誼。在實際運作方面，協會要做好相應的獎懲機制，對積極性高、工作效率突出、為協會做出較大貢獻的成員予以表揚和額外的物質獎勵；對不聽從協會安排的成員予以通報批評或罰款等。當然還要細化每個成員的工作和責任，定期召開工作總結大會，落實每一項計劃工作，使老年人協會真正運作起來，為村民造福。

（三）村委妥善處理好與協會的關系。村委在領導老年人協會的同時也要保持適度，處理好與協會之間的關系。老年人協會能夠推動鄉村文化和精神文明建設，解決農村老人精神空虛和自身資源浪費等諸多問題，可以切實為村莊發展帶來許多利益。因此，村兩委要加強與老年人協會的交流和聯系，同老年人協會一道，開展一系列有利于村民利益的活動，共同推動美麗村莊建設。

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