論我國未成年人監護中的公權干預

摘 要 未成年人監護制度關系到一個國家未成年人的健康成長，我國的未成年人監護制度不夠完善，在國家公權干預監護領域存在空缺。本文在借鑒日本、美國、德國的公權力介入未成年人監護制度經驗的基礎上，認為國家公權應干預未成年人監護，并提出了公權干預的建議，保障未成年人的權益。

關鍵詞 未成年人 監護制度 借鑒 公權干預

作者簡介：林文翟，西北農林科技大學人文社會發展學院。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.401

一、國家公權干預監護的含義和必要性

公權干預監護指國家是未成年人監護的最終責任人，對未成年人負有一定的職責，如果由家庭對未成年人進行監護對其健康成長不利，那么就由國家來對未成年人家庭監護進行一定的矯正，并且在必要時由國家直接擔任未成年人監護人。

我國的傳統文化和現代法律，都將監護未成年人健康成長的重任托付給父母、家庭，并逐漸形成了“重家庭私力自救，輕國家公權干預”的未成年人保護模式。但這種監護理念與制度安排，在現實社會實踐中導致了一系列侵害未成年人利益的悲劇：2013年3月，南京一名花季少女被親生父親家暴致死；6月，南京兩名幼女被母親反鎖家中活活餓死；2014年9月，徐州一名三歲女童被親生母親滾油灌腸虐待致死……面對家庭監護的缺失或異化，未成年人迫切需要國家以“終極監護人”的身份介入，進行監護的公權干預，承擔保障未成年人健康成長的國家責任。

二、我國現行未成年人監護制度存在的問題

（一）過分依賴親屬監護

《民法通則》規定除父母外的三類人可以擔任未成年人的監護人：（一）祖父母、外祖父母；（二）兄、姐；（三）關系密切的其他親屬、朋友愿意承擔責任，經未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會同意的。可以看出，我國現行法律規定的監護人范圍傾向親屬監護，雖然考慮到了監護人要熟悉未成年人情況，但在實際卻不好施行：祖父母、外祖父母可能是限制行為能力人或無行為能力人，無法履行監護職責；將監護責任交由成年兄姐可能會加重其負擔；而由父母所在單位同意的親友又是否適格？對于法定監護人不能履行職責的情況下，國家在未成年人監護中的地位卻沒有規定。

（二）國家尚未建立臨時監護制度

臨時監護是指當未成年人家庭監護難以完成對未成年人的監護職責時，政府應當采取臨時監護措施，彌補未成年人家庭監護的不足，是政府和社會對原監護人監護缺位狀態的補足。臨時監護主要在以下三種情形中可適用：第一，未成年人遭受虐待、家庭暴力；第二，未成年人父母服刑、戒毒期間；第三，流浪乞討等生活無著的未成年人安置。

從2003年吸毒母親被羈押三歲幼女餓死家中一案中可以發現，在現實生活中，未成年人迫切需要臨時監護制度來保障其利益。

（三）公權于監護監督領域影響弱，未能保證監護人履行職責

《未成年人保護法》第六十二條規定：“父母或者其他監護人不依法履行監護職責，或者侵害未成年人合法權益的，由其所在單位或者居民委員會、村民委員會予以勸誡、制止；構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予行政處罰。”該條文規定由未成年人所在單位或者居民委員會、村民委員會承擔起監督責任。但是法律對監護職責沒有作出明確規定，因此也很難認定父母或其他監護人不履行監護職責的行為。而所在單位或者居民委員會、村民委員會該如何介入家庭并行使權利？能否起到保護未成年人的效果？這樣一種規定過于籠統模糊，形式意義大于實際意義。

三、國外公權干預未成年人監護的立法經驗及評價

現在世界范圍內，德國、美國和日本的監護制度比較完備，國家介入的做法也相對成熟。

（一） 國家對監護人選任資格的干預

《德國民法典》第 1780、1781 條規定了“無行為能力人”不得被選任為監護人；“未成年人和已任命照管人對其予以照管的人”不應被選任為監護人。第 1782 條規定了父母可以對監護人予以排除。

《日本民法典》規定了親權人的指定具有優先效力。對于監護人的資格，法律上作了消極限制：未成年人、禁治產人及準禁治產人、被家庭法院免職的法定代理人和保護人、破產人、對被監護提起訴訟或曾提起訴訟的人及其配偶和直系血親以及去向不明的人不得擔任監護人。

（二）國家設置監護監督機關并規定其職能

德國、日本的監護監督機關主要是指監督監護人。在選任資格方面，日本采用消極資格的規定，《日本民法典》第 850 條：“監護人的配偶、直系血親及兄弟姐妹，不得為監護監督人。”

對于監護監督人的義務，《德國民法典》第1799 條規定了監護監督人必須注意監護人是否合乎義務地執行監護。監護監督人必須不遲延地向家庭法院報告監護人的義務違反及家庭法院有權干預的一切情形，特別是監護人的死亡或導致監護職務終止或使監護人的免職成為必要的其他事情的發生等。 日本的監護監督人要督促監護人履行職責，在監護人侵犯被監護人時予以制止，以保障被監護人的權益。

美國的監護監督體系較為完整，已從紙面上的規定演變為切實有效的制度。監督父母權利的國家機構有兒童保護服務局和法院，監督的內容包括關于忽視、虐待的法律規定的約束。設置強制舉報制度要求知曉未成年人遭受傷害的成年人必須反應情況，否則予以處罰；終止父母權利制度可以由法院根據社會工作者的起訴進行審查決定是否終止傷害未成年人父母的權利。

（三）國家建立完善的安置措施

安置措施以美國的設置最為完善，根據對父母權利的處置以及未成年人特別的需求，安置措施分為臨時安置和長久安置。

臨時安置要解決的是未成年人被遷離家庭后，在法院對父母權利作出處理決定之前，未成年人生活在什么地方。包括保護性監督、家庭寄養和集體或庇護照顧。其中家庭寄養占絕大比重。長久安置考慮到未成年人長期生活在臨時住所，會致使其與成人之間難以建立穩定的關系，導致產生焦慮、沮喪的情緒，不利于未成年人健康成長。長久安置回歸家庭、親屬長期照顧和收養安置。

四、完善我國公權干預未成年人監護制度的建議

完善我國的未成年人監護制度，必須加強公權干預，發揮國家作為未成年人利益最終保障者的作用。

（一）國家對監護人資格采取消極立法，公權介入監護

我國對監護人是采取積極立法的方式，規定三類人可以擔任監護人。筆者認為，應采取德國和日本對監護人資格進行消極規定的方式，預先將不適格主體排除在外。限制擔任監護人的主體有：1.無行為能力人和限制行為能力人；2.自我生活經濟上尚有困難的人。但是，在無法找到擔任監護人的合適人選的情況下，如果自我生活經濟上尚有困難的人出于自愿擔任監護人，并由其擔任監護人對未成年人有好處的，可以允許，國家為了保證未成年人生活條件，并適當予以監護補償。

此外，在無家庭或自然人可以承擔監護責任的情況下，兒童福利院和民政部門等國家機構就應該承擔起監護責任，照顧未成年人。

（二）建立臨時監護制度，公權干預未成年人安置

可以由民政部門挑選有意向承擔臨時監護責任且不存在不利于未成年人生活因素的家庭，如寄養父母不是刑事罪犯，從未體罰過自己的孩子，再對其進行專門培訓，包括照顧、教育、心理健康和康復訓練等方面，最后在寄養過程中對寄養家庭進行審查，可以對寄養效果良好的家庭予以獎勵，并在以后的寄養申請中優先考慮。同時，要給予寄養家庭以一定的補貼，保證其接受無處可歸的未成年人不會降低原本生活質量，通過審查確保寄養家庭未克扣補貼而沒有給予寄養未成年人以應有的生活質量。

臨時監護制度的建立將會減輕兒童福利院和民政部門的負擔，同時，未成年人臨時監護的責任轉移給了有經過專門培訓的家庭，相比機構，更有利于未成年人的成長。

（三）國家應構建監護監督體系

設立監護監督人和監護監督機構。監護監督人的選任要顧及既熟悉未成年人的情況又與監護人不存在特殊關系，可以借鑒《日本民法典》采用消極資格的規定。如監護人的配偶、直系血親及兄弟姐妹，不得為監護監督人；與監護人存在一定數額債務關系的人也不得為監護人。監護監督機構可由未成年人居所地的居民委員會、村民委員會和民政部門擔任，但要一改我國“有關”的概括立法，明確單位和權限。

此外，為了更好地保證未成年人的健康成長，我國有必要借鑒美國強制舉報制度，規定強制舉報義務人，如醫護人員、老師以及未成年人居住地的村民委員會、居民委員會和民政部門，強制這些人必須盡到義務，否則要承擔失職責任。而對于未成年人住所地的鄰居，因為保護未成年人的利益并非其工作內容，他們也并非國家機關，只有當能夠證明其知曉了未成年人有遭受監護人侵害的可能性而不予舉報時，才追究其責任。

（四）行使公權對未盡監護職責的監護人進行懲罰

2017年天津南開大悅城，由于父親未盡到應有的注意義務，導致懷抱中的孩子從1.3米高的圍欄掉下；咸陽游樂場的母親在泳池里背對1歲的兒子玩手機，導致1歲的兒子進入深水區在水中掙扎了長達三分鐘，最終因無人救助死亡……

對于未盡責的監護人，我國尚未有相關的懲罰機制。筆者認為，國家才是未成年人最終的保護主體，而父母乃至其他監護人都只是代替國家行使監護權，所以當監護人侵犯未成年人身體健康乃至生命時，不能以家事來處理，國家應該介入予以懲罰。雖然可以套用《刑法》的規定，如“南京餓死女童案”的主人公樂燕最后以故意殺人罪被判處無期徒刑，但這畢竟是少數的，在現實中，如果造成的危害后果、社會影響不大，又基于家庭監護關系，是很難認定是違法行為的。如“南京虐童案”，在審理時就在是管教過嚴還是故意傷害罪上產生矛盾。

美國馬里蘭州、佐治亞州將此類事件入刑，追究監護人的刑事責任，雖然懲罰嚴厲，但是卻明顯降低了該州未成年人虐待和死亡事件的發生。筆者認為，根據我國現實情況，要想建立如美國那樣嚴格的追究監護人責任的制度難免是不切實際的，但是也不能放任不管，這樣的話，永遠都不能防止類似事件的再發生。故可以在《刑法》或者《未成年人保護法》中作出專門規定，當監護人侵犯未成年人利益危害到其身體健康、乃至生命時，應該以刑罰這種最嚴厲的方式來預防。

注釋：

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