新型城鎮化進程中縣級政府能力建構研究

摘 要 隨著經濟的發展和社會進步，改革開放以來的1.0版城鎮化出現了很多問題，為了適應經濟發展的需求，2.0升級版新型城鎮化成為了新的發展趨勢。縣級政府作為城鎮化建設的重要推動力，只有充分發揮縣級政府的能力，才能促進新型城鎮化的建設。然而現實中，由于縣級政府能力與政府職能、政府行政權力以及政府的績效不相匹配，約束了縣級政府能力的充分發揮，制約了城鎮化的發展。本文認為只有不斷加強縣級政府能力的建構，理順縣級政府能力之間的關系，才能促進新型城鎮化的穩步推進和社會轉型的順利開展。

關鍵詞 新型 城鎮化 縣級政府 能力建構

作者簡介：沙英林，山東大學政治學與公共管理學院政治學理論專業碩士研究生。

中圖分類號：C912.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.380

城鎮化是現代化的必由之路，是經濟發展的必然選擇。“十三五”時期是全面建設小康社會的關鍵期，我國的經濟發展全面進入了“新常態”，各項改革事業進入“攻堅期”。2016年作為“十三五”規劃的開局之年，更對城鎮化的發展提出了新的要求和期望。2.0升級版新型城鎮化的發展能否順利開展，關鍵在于縣級政府能力建構能否順利進行。

一、傳統城鎮化與新型城鎮化

（一）傳統城鎮化

改革開放以來的1.0版城鎮化建設過程中，取得了一系列的成就，城鎮化規模逐漸擴大、人民生活水平普遍提升、城鎮基礎設施逐漸完善等等都彰顯了城鎮化建設的階段性勝利。然而在1.0版城鎮化進程中，也產生了大量不容忽視的問題。

城鎮化的過程，實質上是農村人口向城鎮轉移的過程。在這個過程中，人員可以分為兩部分：率先脫離農業生產進城務工人員和從事農業生產“被城市化”的農民。對于前者，進城務工人員雖長期在城市勞動，但實質上仍是農村戶籍人員，無法真正融入到城市中去，普遍缺乏市民存在感，城市基本公共服務如教育、醫療等都無法平等的享受。除此之外，進城務工人員還承受著城市人口的排斥和抵觸的巨大心理壓力，造成城鎮化不徹底的現象。對于后者，農民本應是城鎮化的主體，現實中農民卻被動的城鎮化，“被迫上樓”、“圈地運動”、“空城”等悲劇一再上演，這種以犧牲農民幸福指數為代價的城鎮化，面臨嚴重的半城市化的挑戰。除此之外，伴隨著傳統城鎮化的發展也產生了唯房地產GDP主義、道路擁堵、環境污染以及嚴重城鄉二元體制等問題，體現了城鎮化轉型升級的重要性與迫切性。

（二）新型城鎮化的內涵

所謂的新型城鎮化是指以科學發展觀統領全局，堅持以人為本，堅持實施可持續發展戰略，以新型工業化為動力，以產業為支撐，實現“人口、資源、環境、發展”四位一體的協調發展，走科學發展、集約高效發展、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉公共服務均質化的城鎮模式。1.0版傳統城鎮化升級為2.0版新型城鎮化，更加凸顯出新型城鎮化對人文的關懷，以人為本的城鎮化意味著城鎮化由權力主導型向權利主導型的轉變，更加注重城鎮化進程中民眾的主觀需求。新型城鎮化對城鎮化質量的優化，體現了權力機關對傳統城鎮化的反思，是縣級政府職能優化和能力建構的漸進過程。

2.0版新型城鎮化的提出，重在制度改革和城鎮化的可持續發展，堅決反對人為造城，避免成為新一輪的“投資大躍進”和“房地產化”。新型城鎮化將成為擴大中國內需的最大潛力，也將成為中國未來一段時間內發展的主要戰略。由于城鎮化的進程具有一定的慣性，現有體制與新型城鎮化戰略存有不相適應的方面，所以用新型城鎮化的戰略解決傳統城鎮化所面臨的問題，縣級政府可能也將會面臨一系列的問題，對縣級政府能力進一步提出挑戰。

（三）縣級政府可能面臨的問題

新型城鎮化提出后，由于GDP崇拜仍存在，當前的干部考核機制仍側重于經濟方面，所以縣級政府仍有可能盲目投資于基礎設施建設以及房地產行業，甚至在城鎮化的推進速度上搞競賽模式。另外，城鎮化進程中，可能對農業產生一定的擠出效應，大量的耕地被縣級政府商業化，糧食的保障將面臨壓力。新型城鎮化的發展，未來將會有更多的農民工進城，這將對城市的綜合承載力提出極大的考驗，這樣很可能因承載力不夠而形成新的“城市二元結構”。如果城市產業化滯后于城鎮化，那么進城務工農民也將面臨著嚴峻的就業壓力，對縣級政府的能力提出了嚴峻的考驗。

二、縣級政府能力建構的困境

何為縣級政府能力？學者施雪華認為政府能力是指政府適應環境挑戰，獲取資源，滿足公共需求的生存能力；學者王韶光認為政府能力指政府依據公共權力，通過制定政策和組織成員，將自己的意志和目標轉化為現實的能力。本文則認為縣級政府能力是指縣級政府根據公共權力，通過制定和執行公共政策，滿足公共需求，將目標轉為現實的力量。在微觀視角下，縣級政府的能力主要分為權力、財力、人力、信息等資源的獲取能力。新型城鎮化進程中，縣級政府資源汲取能力和整合水平，影響著城鎮化的發展水平。

（一）縣級政府能力與縣級政府職能之間存有出路

縣級政府作為縣域的行政機關，具有經濟監控、社會管理和提供公共服務的職能。縣級政府的職能與縣級政府的能力之間的矛盾可以解釋為縣級政府應該做什么和能做什么間的差異。理論上，縣級政府應更多重視社會管理和為民眾提供公共服務職能，而實際上，縣級政府由于各種原因未能有效的履行。新型城鎮化為新農村建設進行科學的規劃，構建美好的目標，然而現有的縣域GDP主義經濟發展模式對政府職能的約束，使其資源汲取能力、信息整合能力以及吸引人才能力不能得到最大的發揮。面對民眾的大量需求，無法有效的解決城鎮化過程中農民的就業問題，更不能及時解決城市承載力問題。

（二）縣級政府有限的行政權力影響著縣級政府能力的發揮

縣域政府作為上級政府與基層政府之間的中介，起到上傳下達的重要作用。同時縣級政府作為縣域機關的行政機關，對縣級人大負責，受其領導和監督，對縣級事務管理具有重要作用。縣級人民代表大會作為地方權力機關，本應履行縣域范圍內重大事項的決策權以及人事的任免權，然而事實上，縣級黨委作為縣域單位的領導核心，包攬了縣域內的大大小小的事務，縣級人大的權力處于權力結構的邊緣地位，干部任免權以及重大事項的決策權不能有效的行使，無法有效的對縣級政府進行監督和制約。在地方形成了一個以縣級黨委為核心，以縣級黨委書記為“當家人”，黨政高度一體化和政治、經濟、行政與社會權力高度集中的金字塔式的權力結構。縣級人大、縣級黨委及縣級政府三大機關的相互摻雜，沒有形成明確的責任體系，影響了各個機關功能和職權有效發揮。新型城鎮化進程中，縣級政府作為主導機關，由于其權力的有限，導致縣級政府能力不能有效發揮，不利于城鎮化的健康進行。

（三）縣級政府能力與縣級政府績效契合度較低，無法真正起到指導、監督和提供公共服務的關鍵作用

縣級政府的能力主要是指縣級政府通過運用權力制定政策、法規，將其職能目標轉化為現實的能量。然而縣級政府能力在現實情況下，更多的外化為政府的績效形式。究其原因，首先，政府系統內的官員選拔、任免以及考核激勵機制存有一定的問題。縣級推行城鎮化建設的重要推力無可否認的是職務晉升體制，然而這種體制導致縣級領導干部更多的著眼于短期效益行為。在新型城鎮化進程中，一味提高政府績效，浪費大量的資源，降低了政府目標轉化現實的能力。除此之外，官員任用的短期性使城鎮化戰略落實缺乏連貫性和一致性，導致資源配置的無效性。其次，縣級政府間存有的競賽心理，導致縣級政府盲從行為嚴重。城鎮化中，縣級政府著力于城鎮化規模，導致資源的不合理利用。

三、縣級政府能力建構的路徑思考

（一）縣級政府能力建構需要從縣級政府職能轉變著手

新型城鎮化中，縣級政府應堅持以人為本的發展策略，為有效貫徹戰略，縣級政府能力建構需要從兩大方面著手。一方面，縣級政府的職能向社會公共服務的傾斜，有利于促進政府資源開發能力、信息整合能力以及招商引資能力的加強。縣級政府職能的確立，應打破職責同構的約束，按照地方的實際需求確立，這樣不僅有利于精簡不必要的部門設置，縮減政府規模，更有利于提高政府的行政效率。堅持以人為本，完善 “權利主導型”的指導思想，以權利制約權力，恢復農民城鎮化主體的地位，促進政府與社會的有效互動，提高民眾對政府的信任。

另一方面，縣級黨委作為地方的領導核心，堅持對縣域單位的政治領導、思想領導和組織領導。同時更應堅持黨政分開的原則，還重大事項的決策權與人事任免權于縣級人大，還行政決策與行政執法權于縣級政府，加強黨的領導方式的法治化建設。這樣不僅有利于解決黨的領導地位和作用與國家政權機關的法律地位和法定職能不相統一的問題，同時也有利于提高縣級政府權力行使的效度，為縣級政府能力的建構提供良好的制度環境和政策支持。

（二）縣級政府能力的建構有賴于政府官員深層次行政價值觀的改變

新型城鎮化中，為解決1.0版城鎮化帶來的問題，首先應從制度上改變政府系統內的官員考核和激勵機制，改變以GDP為主的考核指標。堅持以人為本的新型城鎮化，更多體現為縣級政府對公眾需求的回應程度，所以應該加入農民幸福指數和農民生活穩定程度的量化標準，讓農民“用腳投票”對縣級政府能力做出評價和選擇，并將之融入到縣級政府官員考核和激勵機制的體系中，為政府官員打造更為人性化和親民化的考核機制。

另外，2.0版新型城鎮化的順利推行，更為關鍵的是改變縣級政府官員的行政價值觀。一方面，可以通過宣傳教育的方法，改變縣級政府官員的管理理念和管理方式，從思想上意識到公眾的主體性以及權力回歸社會的重要性。另一方面，通過完善制度和法治化建設，將縣級政府能力建構與政府績效同公眾的切身利益掛鉤。提高縣級政府能力與政府績效的契合度，改變以往的投資理念與資源開發的路徑，將重點放在解決城鎮化進程中土地、財稅與戶籍等制度。這樣不僅可以緩和政府與公眾緊張的關系，提高政府公信力，也有利于提高縣級政府的管理水平。

（三）縣級政府的能力建構依賴于新型城鎮化建設中路徑的選擇

2.0版城鎮化相較于傳統城鎮化而言，最大區別在于路徑的選擇。縣級政府能力建構必須以現實中實際的需求為導向，可以選擇就地城鎮化，拋卻“被迫上樓”、“圈地運動”的落后做法。保護現有村落，就地實現城鎮化建設戰略，根據當地的特色打造集約、節能、生態的新型農村。在城鎮化轉型的關鍵時期，縣級政府應該吸取城市的人才、資金、技術等資源，加強農村產業化的建設，打造規模化、機械化的新型現代化農業。同時縣級政府通過發揮資源汲取能力，建立有效信息資源的共享機制，改變農民的生活方式，促進農民的市民化，為農民創造良好的生活環境，促進其更快、更好地融入城市的生活。

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