地方國資國企改革的邏輯到底是什么

白萬綱

習近平總書記的治國理政思想，從經濟、產業、社會、城市等多個維度給中國的發展帶來范式更迭的發展新動能，舊體制撕裂，新體制重構，新舊體制切換無一不釋放巨大的動能，而更迭背后悄然推進的制度革命則是外松內緊，螺旋式上升。

各地主官都充分理解和消化了中央的改革與發展意圖后，基于區域稟賦發生的迥然不同的變革，本文尤其關注牽扯各地轉型升級的“基礎設施”——國資國企改革。那么各地國資國企改革路徑為何如此差異化，是什么造成這種差異化？有沒有一種標準或方法論來預判其改革成效的高下呢？

理解各地的國資國企改革的差異，必須注意幾個造成思維混亂的迷區。

改革頂層設計問題。把握好五類問題的整合安排：三歸位（不該管的要依法放權、決不越位，將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業；將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業；將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位），四集中（國資向重要行業、關鍵領域、重點基礎設施集中；向前瞻性戰略性產業集中；向產業鏈關鍵環節和價值鏈高端領域集中；向具有核心競爭力的優勢企業集中），國資布局，深改小組和國資委的關系，實現國資統一監管。

改革模式問題。處理四組關系：頂層設計與動態改革推進，戰略導向與改革探路式鋪開，中央意圖與地方實踐的融合，轉型升級的大膽闖關與三去一降一補的謹慎展開。

改革制度層面問題。是跟著中央出臺“1+N”，還是在因地制宜貫徹中央改革布局同時，出臺好具有地方特征的改革制度——在說普通話的同時，如何也說好家鄉話。

改革導向問題。到底怎么做強做優做大國企，怎么把國企和地方其他經濟成分的關系處理好。

改革抓手問題。地方國資委將往何處去，怎么改？

改革順序問題。先分類這個問題大家都同意，任務不同，要求不同。但是接下來就是問題了，先混改還是先設立國有資本投資運營公司，各地很頭大。

改革力度問題。是先進地區應該大改大革還是落后地區應該大改大革。

改革推進問題。到底怎么解決制約本地改革的難點、堵點問題。

解答地方國資國企改革八大迷區

為了解決這些迷區問題，必須理解一個出發點：各地國資系統的改革有其內在邏輯，首先要找到這個邏輯，不是簡簡單單把地方一段時間以來的改革事實堆砌一下就可以了。需著力找出這個內在邏輯——地方進行國資國企改革，不光是為了貫徹中央的要求，更是要把當地的經濟、產業、社會、城市發展做好。那么，國資國企改革的核心邏輯應該包含如下考慮的要素：

1、區域國資結構存在的核心問題

2、企業國企存在的核心問題

3、區域國資國企改革的基礎

4、深改小組對于改革的態度

5、區域國資系統的優勢與劣勢

6、國資系統改革力度

7、國資監管全覆蓋的動力與障礙

8、區域國企對于區域發展的引領，帶動，支撐，服務水平

9、區域一二三產結構

10、區域國資結構（區域央企總量，省屬國資總量，地市屬國資總量）

11、區域資源，基建，地產等產業板塊在收入，資產，利潤中的占比

12、區域國企與民企的結構（收入，利稅，就業，創新）

13、區域國企市場化程度

14、區域創新體系的打造和國企在其中的地位

15、區域混合所有制的基礎

16、區域國資國企現代企業制度與規范化程度

17、國有資本投資運營公司的迫切程度和可以解決的問題

18、混合所有制推進的迫切程度和可以解決的問題

19、區域基礎建設與城市化需求

20、區域人均收入水平

21、證券化水平與證券化推進

22、區域投資基金與轉型升級之間的關系

23、同質化競爭程度與重組需求迫切程度

24、企業家隊伍與職業經理人隊伍的吸引、發展、激勵、留住

25、國企的內控與風險管理能力

在理解了這些要素之后，我們才可以回答以上那八大迷區問題：

第一，改革頂層設計問題。如何把握好五類問題的整合安排？三歸位，四集中，國資布局，深改小組和國資委的關系，實現國資統一監管——各地都有個與中央22號文大略一致的核心文件來回答以上這些問題，只不過有些省（自治區、直轄市）是站在本省的立場上來消化了22號文，比如廣東、云南、福建省（尤其廈門）國資委較好地解決了三歸位問題；山東、安徽、上海較好地解決了四集中問題；四川、廣東（尤其深圳）、江西、陜西、重慶較好地解決了國資布局問題；湖南、河南、山西較好地解決了深改小組和國資委的關系問題；江西，上海較好地解決了國資統一監管問題。

第二，改革模式問題。如何處理四組關系：頂層設計與動態改革推進；戰略導向與改革探路式鋪開；中央意圖與地方實踐的融合；轉型升級的大膽闖關與三去一降一補的謹慎展開——從改革模式上來看，山東注重頂層設計后層層展開，貴州注重大膽實踐來倒逼，云南注重局部突破后推開，天津注重大工程突破（國資重組，過剩產能及僵尸公司化解，混改推進），湖南注重建立幾個大結構后再幾條線推進（國資監管統一，國有資本投資運營，過剩產能化解），重慶注重資本配置與流動促進（國有資本投資運營公司，區域產業基金，證券化推進，以PPP為核心的混改）。

第三，改革制度層面問題。是跟著中央出臺“1+N”，還是在因地制宜貫徹中央改革布局同時，出臺好具有地方特征的改革制度。很多地方照搬中央布局，但深圳、上海、四川、云南、江西、陜西還是堅定地走出了自己的路。比如在中央強化領導人問責制度的同時，上海考慮到國企領導人決策壓力過大，正確性要求過高，有可能嚴重影響其改革熱情，領先全國率先推出容錯制度，甚至推出三個“視同于”制度，即符合條件的研發投入、創新轉型費用、境外投資項目費用，均視同于利潤。三個“視同于”政策覆蓋了上海國企創新轉型中需要高成本投入的主要環節，研發投入中包括了常規科研投入和承接國家和上海重大項目的投入。創新轉型費用則包括收購科技企業或科技成果，也包括促進創新轉型的信息化項目，從事電商等對傳統企業模式創新和業態轉型。符合條件的國企在從事電商等需要投入大量資金才能占領市場的行業時，前期的巨額投入可視為考核利潤。此外，針對企業跨國經營，除“視同于利潤”外，考核時還可以實施單列政策，即出現虧損時，不計入母公司的財務報表，這樣一來就對沖了中央政策中一刀切，清一色帶來的僵化問題，而且貫徹三個“視同于”才能更好、更客觀、更理性地貫徹好追責制度。這類既尊重中央布局，又充分考慮地方實際，進行補充“立法”，局部“立法”，特定“立法”的系統化，才是更好、更全面地貫徹中央改革布局。

第四，改革導向問題。到底怎么做強做優做大國企，怎么把國企和地方其他經濟成分的關系處理好——國企的做強做優做大，與包容民企，協助民企做強做大之間的關系到底是什么？這個問題回答不好，此輪東北改革完成之日，就是地方經濟結構吃緊之時，國企的做強做優做大不僅應思考規模，效益問題，還應嚴肅地思考國有企業對民企的引領、帶動、促進、協作、共創問題，可惜多地在這個問題上對習近平總書記所提的國企做強做優做大的理解有些機械，只考慮國有資產保值、增值、創值，沒考慮國有資本對社會資本的帶動、協同、服務作用。只看到了通過混合所有制和各類社會資本合作起來，沒看到國有資本通過社會資本形成組織、放大、帶動效應后，充分發揮國企的先鋒保障作用的價值。這個問題其實已經是一個很危險的問題，縱觀各地在做強優大問題上的做法，不禁令人憂心忡忡。

第五，改革抓手問題。國資委將往何處去，怎么改？各地國資委工作人員十分迷茫，未來國資委還能干什么，是不是要解散，國有資本投資運營公司設立之后，國資委的價值到底在哪里？這個疑問解答不好，各地的國資國企改革就缺了抓手，肯定是搞不好的。粗略地看，未來國資委要干的重點是——抓改革，導創新，調結構，創制度（含治理、黨建），統資本，理隊伍，管績效（包括企業經營績效和社會績效），協監管，促風控。

第六，改革順序問題。先分類這個問題大家都同意，因為不同企業的任務不同，所以要求不同。但是接下來就是問題了，先混改還是先設立國有資本投資運營公司——看全國各地的改革路數，基本上這就是兩大流派了，混改派認為先把體制機制搞活再倒逼改革；設立兩類公司派認為先把國資布局與結構調整好再逐層展開。兩大流派想必都自認為是因地制宜的，可先要回答一個問題，國有資本投資運營公司到底是干什么的，這個問題真是千人千面莫衷一是，個人認為大約可以分為國有資本運營公司是調結構的，國有資本投資公司是做產業升級的。有人在運營和投資的功能和運作上反復闡述辯究，我看意義不大，關鍵在于國有資本投資運營公司是對國資委部分公司的集成和實體化運作，也集成和嫁接了國資委之前做不到的若干功能，所以我主張國資委+兩類公司方才構成此輪改革的核心設置。如果站在這樣一種語境下，恐怕先設立國有資本投資運營公司更具備頂層設計特征。換一種視角，先搞混改，似乎直接作用于國企最根本的問題——體制機制問題，但把國企改革和國資改革給撕裂了，此輪改革的國資改革+國企改革雙回路是個比較根本的路徑。

第七，改革力度問題。是先進地區應該大改大革還是落后地區應該大改大革。此輪改革呈現一個基本脈絡——越是發達地區，改革力度越大；越是落后地區，改革力度越小。比如深圳國資委干脆認為自己存在的價值就是為改革趟出一條路，在國資布局、國資的引領與服務、領導人薪酬、員工持股、混改、國資監管等等方面可圈可點之處不少。同樣，上海的改革力度之大全國皆有感，諸如深改二十二條、容錯制度、國資清殼平臺公司打造、三個“視同于”、圍繞五個中心建設（國際科創中心，金融中心，經濟中心，貿易中心，航運中心）強化國企布局，環環相扣。但很多欠發達地區的改革力度就很謹慎了，究其原因是有一種認識——體質弱，少折騰。那么這種改革哲學對不對呢？不管地方乃至中央承不承認，事實上地方之間的競爭已經越來越激烈了，好的要素資源加速在向一線區域集中，欠發達區域的資源凈流出現象已然出現，在這種大背景下，此輪改革如果沒有背水一戰，集天下改革之精粹為我所用，天下改革未竟之功由我來創的集成加開創式改革精神，此類改革恐怕是會進一步造成地方差距，哪怕有些地方用強勢的行政手段暫時集聚了資源，捏攏了大公司，但改革的通盤設計——通過改革彎道超車，通過改革跳級式前進，通過改革無中生有式創造相對優勢的價值就弱太多了。除了貴州的國資國企改革高屋建瓴，云南國資國企改革大膽突破，四川國資國企改革底盤堅實，吉林國資國企改革在國資委作用和國企激活上著手扎實外，中西部地區，東北地區的改革仍需在改革力度上有所突破。

第八，改革推進問題。到底怎么解決制約本地改革的難點、堵點問題？改革要落地，改革不單在于高大上的突破，還在于對約束問題、短板問題的突破。上海理解國資國企改革有個很特別的觀點——用上海需要的改革來消化中央的改革布局，而不是相反。所以上海的國資國企改革很個性，很接地氣，是充分理解了中央為什么這么說、那么說之后，把上海問題融入到大改革洪流中去，領會改革精神，改實質，改根本，改革最終必須回過頭扎扎實實服務于上海的發展，且能比之于改革前明顯、突破性地呈現其價值。同樣，浙江一段時間以來沒有解決徹底的國企資源分散問題在本輪改革中得到了突破性的解決—浙江交投與浙江鐵投的整合；以寧波、舟山港為核心的港口與海洋投資平臺大整合；浙江省會與地市機場整合；金融資源大整合。同理，山西的煤炭資源整合問題，天津的僵尸企業處置問題，陜西的創新與國際化問題，都作為難點、堵點問題得到了地方國資部門的高度重視。

地方國資國企改革的廬山真面目

通過對以上維度的思考，我們就大致能把握各地改革的遠近高低各不同背后到底是怎樣的廬山真面目。

廣東 廣東國資國企的核心問題是之前區域的市場化程度已經很高，區域民企、外資和民間財富已經很發達，各地市的發展動力高度復合而各有特色，深圳組團的創新與產業升級，廣州組團的城市化，粵西、粵北、粵東更是各有所長，各有道路。這種格局下，捏攏若干資源放到國企打造大集團就不是廣東國資國企改革優先的選擇，這時廣東敏銳地關注著國企的制度安排與創新能力問題、企業家隊伍培育問題。國企如何促進出口（廣新國企），消費（品牌與支柱產業如生物科技、電子），深度城市化（如佛山），促進國資有效流動和配置（廣東產權交易集團），促進廣東都市圈經濟，促進下一步的粵港澳灣區經濟上發揮出更大的引領、帶動、保障作用就成了廣東此輪改革的亮點，所以國資委李成主任幾乎成了首席學習官，很大的工作量在于考察、調研、座談、總結、經驗介紹。

其中深圳尤其讓人激賞，自命為中國改革第一高地，在各種國資國企改革的癥結上走鋼絲，搞突破，圍繞打造世界級的創新中心，不僅把整個深圳國資拿來做服務，做配角，而且在國資的監督，管好資本配置，管好產業結構上下功夫，在國企的治理、決策、用人、薪酬、股權、創新上下功夫，并且在引進央企（中國電子總部），促混改，引大企業（恒大集團總部），搞金融（前海互聯網金融試驗區、深港通、深交所），抓戰新產業（中醫藥創新改革試驗區、科技情報交流中心）上下功夫。深圳國有企業對于服務于民企，服務于社會的開放程度無疑是全國最高的，不講別的，單講一個數字——截至2015年底創新投、高新投、擔保集團發展，3家企業累計扶持260余家創新型企業上市，扶持創新企業或項目約2.7萬個，金額超過2700億元，為推動深圳創新型企業發展發揮出顯著的引導扶持作用，恐怕是全國各地國企難以望其項背的。深圳企業根深蒂固的認同服務于社會，而非把自身做大凌駕于社會之上，這點恐怕夠東北學習好長時間的。有人說，那是深圳經濟結構上去了，東北還只能把國企做強乃至先做大，但我建議對這個問題還應用五年乃至十年的眼光去看待，雄安都千年大計了，我們不應該只用三年眼界。

上海 2016年上海地方國有企業實現營業收入3.1萬億元、利潤總額3058億元、資產總額16.8萬億元，分別約占全國全部地方監管企業總量的1/6、1/4、1/5；上海國資存量僅次于國務院國資委，所以其改革就是一個僅次于央企的組團改革，加上上海國企構成整個上海的社會、城市、經濟、產業的一個較大的成分和較系統化的基礎，加之市場化和證券化程度雙高，所以上海的改革基礎就很高。上海國資國企改革中心就是要圍繞著上海要建設的五個中心來展開，所以其地域集中，功能突出，拉動所有優勢資源聚焦于上海的意味就很強。同時必須注意到，與廣東、山東不同，上海國資強大的同時，上海企業家的膽略和闖關意識略有不足（這和政府作為、地方文化、企業領導人選聘與管理方式、國企重組與改革方式息息相關），所以上海在頂層設計、國資委角色調整、國資流動與配置、證券化（整體上市）、股權激勵、容錯制度上就狠下功夫，國資結構上向戰略新興產業、先進制造業、現代服務業、基礎設施與民生保障等幾個方向集中。同時，上海看到了深圳作為一個區域創新中心的高活力、高資源集聚優勢是上海暫時沒法超越的，所以上海引領和組團長三角，基于一帶一路東部大支點的高格局創新就要求上海不能獨善其身，要兼濟長三角。其實上輪改革就有上汽之于奇瑞、南汽的協作，華誼集團之于安徽布局，上海電氣早先混改就請入浙江企業。上海機場集團與南通、嘉興機場的合作，上海交通與江浙皖的無縫協作，此輪改革大背景下，這種區域一體化協作的力度、深度、廣度、融合度就更令人期待了，尤其是上海制度較先進，能力較強，底子較好，但走出去方面普遍謹慎的地方國企怎么引領與區域的協作，是個大看點。

山東 其最大的問題在于產業的七成聚焦于資源、鋼鐵、機械、化工、醫藥，核心問題是國有資本結構調整，高度注重頂層設計，把握金融改革與城市化、產業化三大核心，打造十三家國有資本投資運營公司，把九成的資產裝進去，通過打造十三個山東發展引擎，帶動城市化與產業升級。山東改革中形成“一加四”國有資本投資運營公司結構——山東國投+四家國有資本投資運營公司（財金投資、土儲集團、齊魯交通、發展投控），這四家國有資本投資運營公司都是具有“小+大”特征——小國有資本投資運營公司（專業化類型或領域型國有資本投資運營）+大國有資本投資（產業化、領域化、專屬范圍化），所以有了“一加四”五個國有資本運營平臺，一下子山東進行全省國有資本、資源、資產、資金配置的平臺就又有高度，又有結構了。

四川 此輪國資國企改革是要解決省屬國資總量不夠大（四川國資總量6萬多億，其中央企三萬億，省屬一萬億，地市兩萬多億），對全省的帶動力不夠強的問題。而且四川省屬國企大都是做基礎設施、現代服務業的，做產業的少，做科技的少，同質化交叉多，“十二五”期間證券化推進弱。所以就形成了四川以大資本戰略撬動央企與地市國資大融合、大集成、大貫通。省屬國資以四川發展為國有資本運營公司做好金控+產投+國企改革大樞紐，服務與驅動二十二戶省屬集團（國有資本投資公司和產業集團）的產業升級與突破，同時設計四川商投（主攻大流通）、四川海外（主攻國際化）、四川長虹（主攻軍民融合與戰新產業）等國有資本投資平臺，進行靶向突破，通過打造創新改革試驗區來驅動全省產業突破、社會突破、城市突破。

云南 此輪國資國企改革之于云南，一是云南把握自身作為面向南亞東南亞的輻射中心定位，著力做好云南，對外對接好南亞東南亞，對內對接好央企及各省國企及民企，做好大樞紐、大平臺，大力重組，云南能投與建投作為國有資本投資平臺來拉動以云南的五網建設（路網、航空網、能源網、水網、互聯網等五大基礎設施網絡建設）為核心的基礎設施建設。二是成立國有資本運營公司，即做好云南煤化的債務托底工作及其他僵尸企業的處置問題，也作為全省的資本運作與配置平臺帶動全省產業調結構。三是打造了云南投資、云南城投、云南工投三大國有資本投資運營公司（和山東的做法有相通之處），著力抓好全省的經濟升級、城市升級、產業升級、社會轉型問題。四是推進了以云南白藥控股為核心的混改突破，同時，云南能投、建投和城投的混改也在大力推進中。五是云南城投大舉并購成都、武漢等地會展旅游資產。云南鹽化雖整合貴州鹽業未果，但川渝滇黔桂大整合，經營區位優勢的做法的探索值得關注。

江西 江西屬于經濟欠發達省份，工業基礎相對薄弱，經營性國有資產總量較小，但在國有企業改革方面成績亮眼。2016年末，全省國有企業資產總額首次突破2萬億大關，其中省出資監管企業資產總額首次突破萬億，全國排名前移5位。主要經濟指標保持增長，增速快于全國平均水平。江西國資委改革的重點是激活國企主體地位，通過放管結合打造“江西樣板”。在混改方面，精心挑選江西鹽業集團，剝離非經營性資產后增資擴股，引進戰略合作者，集團層面員工持股，實現了江西省內國企改革五個“第一次”。江西建工集團和中國瑞林，采用“分立式”改制辦法，配合員工持股，實現了資產和利潤總額的快速增長。中國瑞林探索智力密集型企業混改機制，核心骨干員工持股比例達49%。同時完善國資監管，搭建集中統一監管的“大屋頂”，做實一般性經營資產監管的“小屋頂”，把握出資人職責定位，全面賦予企業獨立的市場主體地位。在江銅集團實施“自主拓展、自主決策、自主經營”試點，將應當屬于企業的管理事項，全部下放，經歷了由“婆婆罩著”到“自己做主”的轉變。放權同時，國資委進行后評價考核和激勵約束，實現權力有效承接，防止一放就亂。江西作為中部省份，其改革探索因地制宜、因企制宜，重點促進國企市場化經營和國企活力，打造國有企業改革“江西樣板”。

陜西 在“十二五”期間，陜西省省屬國有企業年營業收入由“十一五”末的3381.6億元，增加到2015年的8022.7億元，年均增長18.9%，在全國的位次由第十位提升至第六位。國有資本的運營質量不斷提升。陜西省借助國有資本整合擴張，先后組建成立了20多家大集團大公司，如陜西金融控股集團、陜西省物流集團、陜西航空產業發展集團、陜西水務集團、榆林能源集團、陜西海外投資集團、陜西果業集團等，陜西科技服務集團、陜西環保集團等大板塊、大平臺、大領頭羊的做法還是有很多亮點。比如金控集團有力支持了四百多家中小企業的發展。完成擔保、再擔保總額近300億元，打造30多支基金，總規模超過300億元，已投134家企業，其中16家企業已在新三板掛牌。又比如陜西把三十多家科研院所集中到一起打造的全國第一家省級科技服務集團，以及集合多家環保機構打造的全國第一家省級環保產業集團，都可圈可點。所以陜西的這種從實際出發，由內而外發力去突破產業結構，注重打造帶有服務特征的大國企平臺的做法，在北方普遍打造大交投、大能投、大建投、大化投、大有色、大礦業的做法中，尤其顯現出一種獨立、前瞻、長遠的淡定和大局觀。

吉林 首先，吉林的國企改革比較有特點和代表性，因為其不僅面臨改革遇到的普遍問題，還面臨著一個極具個性化的決定性難題——歷史遺留問題。為此，吉林成立了一家專門負責處理歷史遺留問題的資產管理公司，集中處理存在問題的企業、資產，讓優質企業、資產輕裝上陣。其次，如何利用有限的存量去謀劃更大的增量，也是吉林必須要解決的。吉林地方國企規模與體量小、經營效益較低、競爭力不足、觀念落后，改革的基礎較差，在改革中不能像南方一些發達地區那么任性，只能將最優良的資產集中到具有比較競爭優勢的企業，同時做“減法”，退

出不具備競爭優勢、沒有盈利能力、完全市場化的產業與業務，順應這兩大需求，吉林成立兩個投資公司（吉林旅投、吉林農投，負責專業領域的產業投資）與一個國有資本運營公司（負責國有資本的流動），自此，吉林國企改革步入深水區，持續推動金融、交通、高科技、能源等領域的國有資本投資公司改組組建。

簡單總結一下，南方注重人和制度促進區域創新與進一步開放，江浙滬注重資本結構調整和形成多個針對性制度突破來服務于區域改革。南方（以廣東為代表）注重軟性因素，江浙滬注重資本流動，北方（以山東為代表）注重實物資產。南方富而思創，江浙滬強而求破，北方雜而求聚。

南方，尤其廣東、浙江、江蘇等地，其最新的發展動力已經下沉到了三四線城市，這很令人感慨，當中西部及東北很多地區的發展還高度仰賴省會城市拉動及基礎設施建設拉動時，這些地方新一輪的增長和創新居然來自三四線城市，還有經開區再建設，以特色小鎮為核心的微中心布局，以及民間財富管理產生的中產階級批量培育效應。江浙滬最新的發展動力在于把有限的國有資本通過證券化和混合，放大出巨大的帶動力、引領力、驅動力、保障力。而北方的國資系統改革的最新動力還在打造大塊頭，因為大塊頭有大力量。大塊頭公司里面集中搞改革，國資委對其風險可控，政府有形干預和資源配置也有的放矢。