從國開行看政策性銀行轉型

周婉睿

對于國開行來說，2008年和2015年是兩個重要節點，兩次改革使政策性銀行這一特殊群體的轉型之路更加完善。堅持政策性銀行的辦行方向，穩步推進開發性金融服務，建設和完善市場化運作機制，以改革創新引領業務發展的總體方向，可以讓政策性銀行在獲得可持續發展能力的同時，更好地服務國家經濟建設，切實履行政策性銀行的職責和義務。

政策性銀行（policy lender/ non-commercial bank）是指由政府發起、出資成立，為貫徹和配合政府特定經濟政策和意圖而進行融資和信用活動的機構。換句話說，政策性銀行不以營利為目的，專門為貫徹、配合政府社會經濟政策或意圖，在特定的業務領域內，直接或間接地從事政策性融資活動，充當政府發展經濟、促進社會進步、進行宏觀經濟管理的工具。

1994年我國政府設立了國家開發銀行（以下簡稱“國開行”）、中國進出口銀行、中國農業發展銀行三大政策性銀行，均直屬國務院領導。今天，筆者就以國開行為案例，解讀政策性銀行的轉型之路。

兩次轉型之路

對于國開行來說，2008年和2015年是兩個重要節點，兩次改革使政策性銀行這一特殊群體的轉型之路更加完善。

2008年，國開行的改革總體實施方案和改革具體實施方案獲批，自此，國開行全面啟動市場化改革。2008年12月，國家開發銀行股份有限公司成立并運行，這個里程碑式的時刻，也成為了我國政策性金融改革新的起點，更為其他兩家農發行和進出口銀行帶來了巨大的借鑒意義。

國開行的這第一次改革，得益于2007年召開的全國金融工作會議，時任國務院總理的溫家寶指出：“按照分類指導、‘一行一策的原則，推進政策性銀行改革，首先推進國家開發銀行改革，將按照建立現代金融企業制度的要求，全面推行商業化運作”。本次會議所提出的首先推進國開行改革，是在詳細了解國開行經營情況，充分分析我國金融市場發展程度的基礎上，綜合考慮后審慎提出的經營策略，具有較高的前瞻性及試點推行的意義。

政策性銀行的改革應該說是晚于五大國有銀行的，如果說國開行的獲批是政策性銀行改革的起點，那么2005年國有銀行就已經完成股權改革了。當時，國開行定下的原則是全面轉型商業化，并獲得了中央匯金公司的注資。“變身”為商業銀行之后，國開行資金來源仍以發行金融債為主，而不像工農中建交這五大國有銀行那樣通過吸儲籌集資金。

1994 年國開行等三家政策性銀行成立的目的之一就是立足長遠，將商業性業務與政策性業務分開管理，促進商業銀行的穩健、快速發展。從目前情況來看，工、農、中、建、交五大銀行在世界銀行的排名中名列前茅。不僅五大銀行發展迅速，招商、浦發、信業等中小型銀行也得到了較快發展。商業銀行的快速、專業化發展，充分證明組建政策性銀行決策的正確性和必要性。

政策性銀行的籌融資情況相對簡單，由于不能開辦個人儲蓄業務，社會化融資方面最主要的手段就是發行金融債券。國開行雖然在2008年轉型為商業銀行，仍不能吸收公眾存款，發行債券依然是其最主要的籌資手段。但對其有利的方面是，通過對政策性優惠進行延期，國開行在改革后仍持續獲得了主權級的信用評級。而且，國開行與其他兩家政策性銀行相比，在債券發行規模和發行策略上均處于領先地位，數據顯示，1994年到2013年期間，國開行債券發行量呈現快速增長趨勢，發行量由754億元增長到12400億元，增長約16.4倍。

2008年的改革并非終點，2015年，國開行又進行了第二輪的轉型。

2014年，有關國開行“回歸政策性銀行”的傳言四起。同年，國開行還獲準建立了住宅金融事業部，被業界解讀為“回歸政策性銀行”的注腳。此次獲批定位于開發性金融機構，也算是一種回歸。

國開行2008年的商業化改革并沒有觸及核心內容，其商業化的表現僅僅是進行了工商登記及掛牌股份有限公司，國開行對外也不曾稱自己為“商業銀行”，而是不斷稱自己為“開發性金融機構”，這樣表面上“商業化”的國家開發銀行可正當地利用優惠資金來源開展商業性金融業務，引來國內商業銀行的一致詬病。但是，我國仍需要開發性金融發揮作用，國家發展也面臨著新一輪的中長期投融資需求，如新型城鎮化、棚戶區改造、企業“走出去”等經濟建設重點領域和薄弱環節，需要加大開發性金融支撐力度。正是在這樣的背景下，國家開發銀行進行了新一輪改革。2014年6月26日，銀監會批復國家開發銀行住宅金融事業部成立，全力支持棚戶區改造項目，住宅金融事業部的成立是改革方向回歸開發性金融的標志。2015年4月12日，國務院再次明確提出國家開發銀行要建設成為開發性金融機構。至此，國家開發銀行“開發性金融機構”的身份正式確立。因此，很多專家認同，此次改革方案的實質是結束國家開發銀行的商業化轉型之路，重新回歸開發性金融的功能作用。

大力打造“開發性金融”

其實，國開行2015年的改革就是要大力打造開發性金融。

開發性金融有別于商業性金融，也與傳統政策性金融存在差異。它與商業性金融雖然在市場化運作方面都較為成熟，但區別主要在于最終目標的不同：商業性金融是以利潤的最大化為經營目標，任何業務的開展都要以經營效益為運行準則；而開發性金融并沒有把對利潤的追求放在第一位，而是著力于建設和完善制度和信用體系，在不斷改善市場狀況的同時，獲得必要的利潤保障。它與傳統政策性金融雖然都可以執行國家政策指令，但區別主要在于市場化的程度，也就是市場操作手段的不同：傳統政策性銀行，市場化手段有限，資金的依賴程度較高，業務開展較為單一，主要是執行國家的指令性任務；而開發性金融通過較為豐富的市場化運作，在執行政策使命的基礎上，不斷提升自身的市場競爭力，業務種類逐漸增多，業務范圍逐步擴大，綜合能力得到提升。因此，可以說，開發性金融是傳統政策性金融的一種延伸和進步，是有別于商業性金融的一種先進政策性金融，它融合了上述兩種金融的職能和功能，在我國經濟建設過程中發揮著特殊功效。

那么，我們且來看一下第二輪改革兩年來國開行的發展軌跡。

首先，還是立足特色，區別于商業銀行，以發行金融債券為主。

打開國開行的官網，最新的一條消息是，為慶祝香港回歸祖國20周年，響應中央政府關于支持香港發展、推動內地和香港債券市場互聯互通的重大部署，積極參與我國金融市場對外開放，國開行率先在中國銀行間債券市場推出首批“債券通”金融債券，并于7月3日面向全球投資者收集訂單。

據悉，國開行通過中國人民銀行債券發行系統公開招標發行1年期、3年期和10年期固定利率“債券通”金融債券，合計不超過200億元，是同類品種中最大發行規模。符合人民銀行要求的境外投資人均可通過“北向通”機制直接參與本期債券的認購。其中，1年期債券將同步在工商銀行、農業銀行、中國銀行三家承辦銀行柜臺面向全國個人投資者發售。因此，國開債本次發行將首次同時覆蓋境內與境外、機構與個人、批發與零售等不同市場、不同投資者及不同渠道。

本次發行，國開行聘請中國銀行、中信證券、農業銀行、東方證券、建設銀行、工商銀行、寧波銀行和杭州銀行等8家境內機構作為主承銷商，并由境內38家機構組成承銷團；境外聘請香港上海匯豐銀行有限公司、建設銀行（亞洲）、日本三菱東京日聯銀行香港分行、星展銀行、交通銀行香港分行、農業銀行香港分行、工銀亞洲、中國銀行（香港）、中銀國際和渣打銀行（香港）有限公司等10家機構作為跨境協調人。上述境內外機構將協同配合發行人，共同完成本次發行。

據介紹，發行“債券通”金融債是國開行發揮開發性金融獨特優勢，積極參與內地與香港債券市場互聯互通合作，助力中國資本市場開放的又一重大創新實踐。“債券通”的落地對于豐富境內債券市場投資者類型，實現發行和交易網絡的全球化布局，促進國內的評級、結算、清算等基礎設施與國際接軌，激活離岸人民幣市場，進一步推動中國資本市場有序開放，加快人民幣國際化步伐等都具有深遠意義。

其次，找準定位，助力國家改革。

銀行業例行新聞發布會上，國家開發銀行國際金融局局長梁惠江以“開發性金融服務‘一帶一路建設”為主題，介紹了國開行服務“一帶一路”建設所做的工作、在“一帶一路”高峰論壇期間取得的成果和下一步工作安排等。梁惠江表示，國開行將堅持項目的自償性和可持續發展原則，成熟一個運作一個，擬通過3年左右時間落實2500億元等值人民幣“一帶一路”專項貸款。

據介紹，“一帶一路”高峰論壇上，在76大項、共計270多項成果中，涉及國開行的有5大項、25項具體成果。一是設立2500億元等值人民幣專項貸款。該成果由習近平主席在高峰論壇開幕式主旨演講中對外宣布，包括三個子專項，即 “一帶一路”基礎設施專項貸款、“一帶一路”產能合作專項貸款和 “一帶一路”金融合作專項貸款。二是融資促進設施聯通，簽署印尼雅萬高鐵、老撾首都電網改造項目、斯里蘭卡科倫坡港口城基礎設施項目融資協議等。三是積極推動產業投資，實現貿易暢通。簽署阿塞拜疆天然氣石化項目投融資合作諒解備忘錄和哈薩克斯坦石油化工公司年產50萬噸聚丙烯項目擔保協議等。四是加強金融合作，促進資金融通。與意大利存貸款銀行簽署中意聯合投資基金諒解備忘錄，與埃及銀行、菲律賓首都銀行分別簽署貸款協議。此外，國開行還與伊朗商業銀行、柬埔寨加華銀行等簽署了貸款條件書、合作框架協議等。五是增強民生投入，深化民心相通。國開行將舉辦“一帶一路”專項雙多邊交流培訓，設立“一帶一路”專項獎學金等。此外，國開行還與有關各方達成了多項合作成果。

據悉，國開行提出，下一步，將認真貫徹五大發展理念，以“共商、共建、共享”為原則，繼續做好五方面工作。一是堅持共商共建，努力實現合作共贏。二是堅持規劃先行，促進項目開發培育。三是堅持聚焦重點，推動關鍵項目落地。四是堅持金融創新，提升服務能力和水平。五是堅持市場化運作，有效防范融資風險。

由此可見，國開行的發展，其實是得益于兩點，即政策性銀行的辦行方向和穩步推進開發性金融服務。

對于堅持政策性銀行辦行方向方面，政策性銀行成立至今，其作為我國金融體系的重要組成部分，在支持“兩基一支”、“三農”和企業“走出去”等方面，發揮了積極作用，成為我國國民經濟發展中不可替代的重要金融力量。即使在目前國開行商業化程度不斷加深的情況下，國家對其政策性功能的需求仍是十分明顯，這也說明了政策性銀行完全轉變為商業銀行的時機還不成熟。因此，堅持政策性的辦行方向，自覺地服從和服務于黨和國家的工作大局，始終把執行政策作為重中之重，這是職責所系、根本所在，要始終堅持不動搖。

對于穩步推進開發性金融服務方面，開發性金融具有“自生能力”，能實現可持續發展，是傳統的政策性金融的發展和超越。在我國政策性銀行中，國開行最為推行和貫徹開發性金融理論，并形成了一套較為成熟的運行機制。而農發行和進出口銀行，雖然沒有公開提出開發性金融的理念，但是觀察其市場化運作情況，也具備一定的開發性金融特征。實踐證明，在制度完備和監管得當的情況下，開發性金融有其存在的合理性、必要性和可行性。

正如國開行一遍遍重申的，堅持政策性銀行的辦行方向，穩步推進開發性金融服務，建設和完善市場化運作機制，以改革創新引領業務發展的總體方向，可以讓政策性銀行在獲得可持續發展能力的同時，更好地服務國家經濟建設，切實履行政策性銀行的職責和義務。