非政府組織在公共事業管理中的作用

石柳清

非政府組織是社會發展的必然產物，是除政府和企業之外支撐社會發展的“第三支柱”，能有效補充政府和市場之間的真空地帶。非政府組織的基本特征決定了它是公共事業管理中一個不可或缺的管理主體。本文主要闡述非政府組織在公共事業管理中發揮的重要作用，并針對目前存在的問題提出對策。

一、非政府組織的內涵

1.概念。我國對非政府組織的研究始于20世紀90年代，目前學界對非政府組織的界定沒有統一意見。本文引用清華大學王名教授的觀點，認為“非政府組織是不以營利為目的、主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非政府的社會組織”。

2.特征。雖然對于非政府組織的界定沒有統一標準，但國際上對非政府組織的特征是有共識的，那就是美國霍普金斯大學薩拉蒙教授的五特征法。薩拉蒙認為，非政府組織具有五個特征，即組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性。

3.類型。非政府組織按照不同的標準可以分為不同的類型，比如薩拉蒙教授把非政府組織按活動領域進行劃分可以分為12個大類30個小類（ICNPO體系）。本文從我國政府管理的角度，將非政府組織分為三類：社會團體、民辦非企業和基金會。民政部社會服務發展統計公報顯示，截至2015年底，全國共有社會組織66.2萬個，其中，社會團體32.9萬個，各類基金會4784個，民辦非企業單位32.9萬個。可見，近年來，我國非政府組織的發展非常活躍。

二、非政府組織在公共事業管理中的作用

政府在公共事業管理中處于核心地位，而非政府組織也是公共事業管理中一個不可或缺的主體。政府工作報告中多次指出，加快推進政府職能向社會組織轉移，將部分社會公共事務轉移給社會組織。隨著我國非政府組織的日益發展，其在公共事業管理中發揮著越來越重要的作用。

1.非政府組織對政府職能形成重要補充。政府在公共事業管理中發揮著決定性作用，隨著政治體制改革的不斷深入，我國政府逐漸向服務型政府轉變，一些政府不該管、管不了或管不好的事情應逐步向社會組織轉移，讓非政府組織成為政府管理社會公共事務的得力幫手。“免費午餐基金”是近年來我國發展非常迅速的一個非政府組織，致力于為貧困地區學童提供免費午餐，改善我國貧困地區孩子的營養狀況。2011年4月啟動至今，共募捐27633萬元，累計開餐學校738所，受惠人數達199061人。

2.非政府組織能提高公共產品的供給效率。政府是公共產品供給的第一主體，但政府往往受官僚階層體制的影響和各種勢力的制約，導致政府提供公共產品和服務的成本過高、效率低下。而非政府組織由于其非政府、非營利及志愿性等特征，使其在提供公共產品中往往比政府部門更有效率。我國政府實施農村義務教育學生營養改善計劃，每年撥款160多億元為農村義務教育階段學生提供營養膳食補助。但由于各種原因，學生由于食用學校提供的牛奶和面包而食物中毒的新聞屢見報端。而受“免費午餐基金”資助的所在學校的學生都能享受到熱騰騰的飯菜。

3.非政府組織在供給公共產品和服務中具有天然優勢。①志愿性。非政府組織中的工作人員大多都是志愿者，或者說非政府組織的工作人員基本都具備志愿精神，當他們秉持著志愿精神在提供公共產品和服務時必將更有愛心，更有熱情，更有責任感。而愛心、熱情和責任感恰恰是公共產品和服務品質的保證，所以，在供給公共產品和服務中志愿精神比行政命令更有優勢。②專業性。在供給某種公共產品和服務中，非政府組織的工作人員往往比公務員更加具備專業性，專業性是供給公共產品和服務效率的保證。以“免費午餐基金”為例進行說明，“免費午餐基金”是由鄧飛等媒體人發起的，其利用媒體宣傳的巨大優勢，起到了很好的宣傳效果。比如利用各大媒體平臺和資源，利用明星號召力等宣傳方式，最大程度地動員和整合社會資源。

三、存在的主要問題及對策

1.存在的主要問題。①法律制度及管理體制的限制。近年來，隨著非政府組織的日益發展壯大，已經引起政府對相關領域法律建設的高度重視。比如，自2016年9月1日起施行的《中華人民共和國慈善法》及自2017年1月1日起施行的《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》。但是，當前，我國在非政府組織管理領域的法律體系還不夠健全。同時，法律、法規過于原則化，操作性不強。而且，相關法律立法層次不高。因此，有關非政府組織管理的法律制度的限制阻礙了我國非政府組織的進一步發展。我國對非政府組織實行的是雙重管理體制，“歸口登記、雙重負責、分級管理”。雙重管理體制使非政府組織的登記面臨雙重門檻，嚴重限制了非政府組織的發展。這一管理制度造成中國合法的非政府組織實質上不符合非政府組織的特征，而符合非政府組織特征的卻難以獲得非政府組織的合法身份。后者往往要么登記為工商組織，要么掛靠一個有合法身份的非政府組織。比如“免費午餐基金”掛靠在中國社會福利基金會下成立為一個子基金，比如轉正前的“壹基金”是掛靠在中國紅十字會。可見，雙重管理體制已經嚴重制約了非政府組織的健康發展。

②公信力不足。由于非政府組織在我國發展還不夠完善，加上官辦非政府組織不透明的辦事風格，給公眾心中留下不好的印象，我國公眾始終帶著有色眼鏡看我國非政府組織，總覺得非政府組織不是真正做公益，而是為了貪污斂財。社會公信力缺乏使非政府組織的發展舉步維艱，因為公信力恰恰是非政府組織募捐的生命線。“免費午餐基金”運作一段時間后，網上開始流傳“免費午餐基金”涉嫌“洗錢”，有關人員被中紀委調查的謠言。此謠言一出，在網上掀起軒然大波，組織公信力明顯下降。后來，經過“免費午餐基金”組織者出面解釋，相關機構進行調查后，才還了“免費午餐基金”公道，但這件事情對“免費午餐基金”的公信力造成很大影響。

③人力資源缺乏。非政府組織在我國發展的歷史不長，社會資源不足，法律環境不健全，中國非政府組織相對于世界上有些國家和地方同類組織而言，能力不足較為突出。缺乏專業化的服務能力，高素質專業人才較為匱乏。造成這種局面的主要原因是我國大多數非政府組織社會影響力不大，工資水平偏低，而且缺乏社會保障等相關福利待遇，工作又不穩定、公眾認知度不高，難以吸引高素質專業人才。我國非政府組織的工作人員基本沒有專業人才，多數都是吸引的志愿者。這些志愿者都是不同專業，從事不同工作的人員，由于被非政府組織的項目吸引，志愿加入其中為其工作。

2.對策。①政府應積極支持非政府組織的健康發展。政府應在法律、體制、政策、規劃等方面進一步營造寬松、良好的發展環境。政府應逐漸健全非政府組織管理領域的相關的法律法規體系，盡快制定非政府組織基本法并完善配套法律。同時，落實“改革雙重管理體制”詳細政策措施，通過逐步改革使管理制度能有利推動非政府組織健康發展。

②增強組織公信力。只有增強組織公信力，組織才能獲得長遠發展。增強公信力，就是不斷提高組織活動的透明度、公開度，讓組織的活動接受全民監督，讓全民隨時了解組織的活動成效及資金運用情況。只有讓全民看到非政府組織活動的公益性而不是貪污腐敗、中飽私囊，才能贏得公眾的信任，才能讓公眾放心把錢交給非政府組織替他們完成公益心愿。“免費午餐基金”在組織活動公開透明方面做出很多有益的嘗試，但還應該進一步努力，讓公眾感受到其誠意，相信只有這樣，隨著時間的推移，組織的公信力才能不斷增強。

③加強人力資源管理。要想提高非政府組織管理的專業化水平，就需要大量專業人才。因此，想要非政府組織走得更遠，必須加強非政府組織的人力資源管理，廣泛吸納人才，留住人才。

薪酬待遇是吸引人才的重要因素。有一些非政府組織付給員工的薪水不足以讓員工滿足基本的生活需要。要調動員工的積極性，組織必須建立合理的薪酬制度，構筑合理、公平、公正的薪酬水平。目前，很多草根非政府組織都面臨這一困境。很多志愿者憑借熱情和愛心投入非政府組織中，但工資報酬低無法維持基本生存需要，無法簽訂勞動合同，沒有保險等現實問題讓很多志愿者中途退出。同時，非政府組織應該構建良好的組織文化，為工作人員創造更多的職業發展空間、更多的社會尊重，留住更多追求自我實現的人才。最后，非政府組織人才匱乏，還有一個重要因素，人才流不出去。要想吸引人才流進，就必須保證人才能很好的流出。目前在非政府組織中的工作經歷是跳槽的負資產，在這個領域工作并不能給員工加分，這也是阻礙非政府組織吸引人才的大問題。以美國為例，若要成為美國的聯邦公務員，如果你沒有在志愿組織里做過志愿服務的經歷，基本不可能。我國非政府組織在和其他部門之間人員流動中處于弱勢地位，只能夠接受這些領域中來的人，很難把我們的人輸送給他們。所以非政府組織要想吸引人才，還要有能力把他們向更高的位置輸出。

（作者單位：西安財經學院行知學院）