政府與行業協會協同機制分析

李利利+劉慶順

[摘 要] 協同治理能促使不同利益主體相互調和并采取聯合行動。我國行業協會不斷發展壯大，已經成為協同治理的重要組成部分。當前政府與行業協會在事中事后監管領域已基本具備協同的條件和機制，但仍面臨法治機制不完善、政府職能轉移不徹底、協會自我管理和發展能力比較薄弱的困境。因此，為推動政府和行業協會商會形成新型合作互動關系，應加快行業協會商會專門法的制定進程，加快推進行業協會與行政部門脫鉤改革，加強行業協會自身建設，提升行業協會監管水平，從而促進政府與行業協會發揮各自優勢，協同監管市場主體，維護市場秩序的穩定，促進社會治理的現代化發展。

[關鍵詞] 協同治理理論；政府；行業協會；事中事后監管；治理機制

[中圖分類號] D035 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2017）08-0003-02

行業協會是政府與企業相互聯系的橋梁和紐帶，在維護行業發展中的作用越來越受到重視。隨著市場經濟的不斷完善，我國行業協會得到了快速發展。截至2015年6月，全國在民政部門依法登記的行業協會商會近7萬個，已基本形成覆蓋社會經濟不同門類、不同層次的行業協會商會體系[1]。隨著我國市場經濟不斷完善，行業協會在維護會員企業合法利益、提供政策咨詢服務、促進行業自律等方面起著舉足輕重的作用，尤其在維護行業有序競爭和市場監管方面有著無可比擬的優勢。因此，如何更好地利用行業協會的作用，協同政府做好市場監管，促進社會治理現代化是當前的重要課題。

一、協同治理理論概述

治理（governance）理論是隨著社會自治組織力量的不斷壯大而興起的。治理理論強調多中心主體在社會治理中的作用，彌補政府作為單一主體的不足，是社會管理的創新之舉。愛莫森等將協同治理視為“為了實現一個公共目的，使人們有建設性地參與跨不同層級公共部門、或跨公共、私人、社會團體的公共政策制定和管理過程”[2]。因此，協作性治理可以認為是第三部門、公民以及其他社會主體在制度的激勵下通過直接參與由政府發起的正式的、以共識為導向的決策制定，解決公共問題的過程。當前，協同治理常用來指代政府與其他社會組織跨部門的協作共治[3]。

隨著學術界對于協同治理基本框架認識的不斷深入，協同治理的基本框架也在不斷地演化且趨于完善，協同治理模型的解釋力也在不斷增強。愛莫森等于2011年發表的《協作治理的統一框架》一文總結了近幾年有關協調同治理的研究成果，構建了協同治理的統一模型，并對模型中包含的關鍵維度和要素進行了詳細的論述[4]。該協同治理模型包括三大模塊：系統情景、運行機制、影響和調適。作者重點分析了協同治理機制包含的變量：驅動力、協作動力、協作行為和影響因素等。

驅動力是促進協同治理機制成功展開必不可少的因素，包括領導力、重要的激勵、相互依賴和不確定性四個要素。協同治理機制包括協作動力和協作行為兩個要件，將影響協同治理機制的發展及有效性。協作動力是周期性或迭代的交互變化，包括三個相互影響的要素：實質的參與、共享動機、聯合行動的能力。

實質參與即通過協作來解決問題和沖突、或創造價值。實質性參與必須堅持公平和民主的對話、開放和包容的溝通、各種利益表達的平衡等原則。通過發現、定義、協商、決策四個動態過程中的元素來實現。

共享動機是一個自我強化的循環過程，包括四個元素：相互的信任、理解、內部合法性和義務共擔。它強調人際關系的要素，有時被稱為社會資本，而且一旦啟動，將強化和促進實質參與。

協同治理機制必須產生一種前所未有的新的“共同行動能力”，在共同目標的持續期間維持并增長。這個必要的能力建設是在實質性參與過程中被提出、來自于各參與方為實現共同目標制定的明確或隱性的行動理論，可能受到共同目標的范圍、規模的影響。

協同治理起源于一個意識，即推動完成“任何單獨行動”無法達到的目標。協作行為即為了實現這種目標而采取的行動。

二、事中事后監管中的協同治理機制

俞可平教授認為有效的管理是一個合作的過程，政府和公民社會都是合法權利的來源[5]。行業協會作為溝通、協調政府與企業的橋梁，在事中事后監管中具有政府不具有的優勢，可以通過行業自律、制定行業規范、公益訴訟等多種途徑實施市場自律監管[6]。宋世明教授也指出事中事后監管，需要所有監管部門互聯、互通、互助形成監管合力，形成協同監管。[7]政府監管部門匯聚共享社會資源，與社會組織和公民社會協同共治已成必然選擇。

根據愛莫森等人的協同治理模型，客觀現實的不確定性和社會有效資源的有限性促使政府與行業協會進行合作。而協作機制的核心在于分析協作的實現條件和運行過程，下文將從協作機制的各維度及要素等方面，對政府與行業協會協作的動力機制進行詳細分析。

（一）實質性參與

協作治理的最終目的即通過協作來解決問題和沖突，或創造價值。實質參與通過發現、定義、協商、決策四個動態過程中的元素來實現各種利益的平衡。在不斷參與和協作的過程中，政府與行業協會發現共同的利益、共同的關切及共同的價值，確定共同的目標，通過坦誠、理性、充分的溝通達成共識，進行合作并最終解決沖突，達成目標。實質性參與要求必須在實踐和研究上廣泛地支持的原則，包括公平和民主的對話、開放和包容的溝通以及各種利益表達的平衡等。實質參與能夠產生并強化共享動機，構建聯合行動的能力。因此，應鼓勵行業協會積極參與到事中事后監管中，通過進行信用評價、咨詢服務、監管效果評估等事項，彌補政府市場監管上的不足，實現監管執法與行業自律的良性互動。

（二）共享動機

共享的動機是實現協作的重要前提。多數情況下，共享動機是一個不斷自我強化的循環過程，協作主體的協同動機是協作治理能否實現的決定因素。這些因素包括相互的信任、理解、內部合法性和義務共擔。從政府角度看，社會復雜性引起了需求多元化，政府已無法獨立滿足多元化的需求，需要與其它主體進行協作。行業協會具有補充政府職能的比較優勢，如更加靈活、專業，更了解市場和企業狀況等。行業協會通過行業自律、行業規范來約束企業的行為，對企業進行更直接的事中事后監管，懲治違規企業，維護整個行業的秩序。政府與行業協會協同監管的動機即是防患于未然，通過監管將可能發生的危機提早扼制，彌補“市場失靈”和“政府失靈”，維護市場經濟公平公正地有效運轉。

（三）共同行動的能力

協同治理的目的是為了產生單獨行動所無法企及的預期效果。實現有效的協作，除了要有共享動機和一致目標，還必須產生一種前所未有的新的“共同行動能力”，在共同目標的持續期間維持并增長。共同行動能力是指功能交叉的多種要素的結合，這種結合為有效的行動提供可能。主要表現在程序和制度安排、領導力、知識和資源四個方面，可以被看作是相互作用的周期性實質參與和共享動機的一個中間產出。實質性參與和共同的動機將刺激發展機構的程序和制度安排、領導、知識和資源，從而產生和維持共同行動的能力。

在事中事后監管中，政府主要借助法律及行政手段來約束市場主體的行為；行業協會主要借助行業規范及引導等手段進行自律的約束。政府監管與行業監管協同共治，可有效彌補政府作為單一監管主體的不足，確保市場經濟的有序運行。總之，政府與行業協會建立合作關系已是時代所需和大勢所趨。分析行業協會與政府協同治理這一問題，不能簡單地將其視為“能”或“不能”的問題，關鍵是要探索如何實現協同的問題。從對兩者協作的運行機制分析來看，政府與行業協會的合作存在可行性。

三、事中事后監管中協同治理的困境及應對

（一）事中事后監管中協同治理的困境

政府與行業協會合作雖符合社會發展的潮流，是大勢所趨，但仍面臨很多困難，主要表現在：

1.我國法制機制不完善。目前，國家沒有制定統一的行業協會商會法，現行的關于行業協會的立法比較分散。現有的立法沒有對行業協會職能作用和社會地位給予明確的界定，造成了行業協會法律地位、職能不明、資金來源匱乏等問題，也造成了對行業協會內部合法性的質疑。

2.政府職能轉移不徹底、不明確。政府仍然承擔著一些行業協會可以承擔的職能，并未完全讓渡給協會，致使協會的職能得不到有效發揮。而且，政府一直沒有出臺明確的政府職能轉移清單。從根本上來說，政府部門不情愿將政府與協會都可提供的項目轉移給協會。此外，行業協會與政府部門脫鉤后，政府并沒有制定對行業協會的新的扶持政策，并且與行業協會脫鉤之前，政府購買的、給協會的服務項目也沒有了。

3.協會自我管理和發展能力有待提高。行業協會商會自身存在資金來源渠道單一、代表性不強、組織結構不合理以及發展能力不足等問題。協會的資金主要來源與會費及財政支持，脫鉤后政府取消了對協會的財政支持，致使協會過多地依賴會費以及有償服務的收入。而且行業協會的會員覆蓋率和參與率較低，行業代表性并不高，限制了協會某些功能的發揮。再加上長期以來的雙重管理體制，導致協會的章程和管理制度混亂，過度依賴政府部門，自身發展能力有限，給協同治理造成了很大阻礙。

（二）事中事后監管中協同治理的應對措施

為推動政府和行業協會商會形成新型合作互動關系，提出事中事后監管中協同治理的應對措施：

1.應加快推進行業協會商會專門法的制定進程。通過法律確定行業協會在社會中的地位、性質和職責等，幫助行業協會既能“摘下帽子”，也能找到準確位置，通過立法明確行業協會為社會結構的一部分。

2.應加快推進行業協會與行政部門脫鉤改革。明確政府與行業協會的責任和職能，盡快制定政府職能轉移清單，加快形成事中事后監管的合力。

3.應加強行業協會自身建設，提升行業協會監管水平。增強行業協會協助政府承擔市場監管的職責。除此之外，各地區各部門要高度重視并切實創造有利條件，建立政府與行業協會之間的信息互聯共享機制。

[參考文獻]

[1]李勇，堅持改革與監管并重，民主與法制時報（政策解讀），[EB/OL]]. http： // www. chinanpo. gov. cn / 600104 / 90951 / newstgindex. html， 2017-2-27.

[2]Kirk Emerson. An Integrative Framework for Collaborative Governance[J].Journal of Public Administration research and Theory Advance Access， 2011（5）.

[3]顏佳華，呂煒.協商治理、協作治理、協同治理與合作治理概念及其關系辨析[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版），2015（2）：14-18.

[4]田培杰.協同治理：理論研究框架與分析模型[D].上海：上海交通大學博士論文，2013.

[5]俞可平.全球治理引論，載俞可平主編：《全球化：全球治理》[M].北京：社會科學文獻出版社，2003：29.

[6]徐家良.互益性組織：中國行業協會研究[M].北京：北京師范大學出版社，2010.

[7]宋世明.以現代政府治理之道，創新事中事后監管方式.中國經濟時報[EB/OL].http：//www.p5w.net/news/xwpl/201508/t20150821_1170076.htm，2015-08-21.

[責任編輯：史樸]