遼寧老工業基地振興面臨的問題及對策

溫曉麗

[摘? 要]本文根據多次實地調研取得的資料，對遼寧老工業基地振興所面臨的突出問題進行了全面系統的闡述，并對在當前供給側結構改革背景下如何實現經濟發展提出了相應的對策建議。

[關鍵詞]老工業基地振興;突出問題;對策

[中圖分類號]F061.5? ? [文獻標識碼]A? ? ?[文章編號]1672-2426（2017）07-0048-05

近兩年來，遼寧經濟增速出現負增長，增速跌到全國倒數第一，一些人唱衰遼寧經濟，真如有些報道所述那樣嗎？數據背后到底隱藏著哪些問題，是哪些原因導致如今的經濟表現？面對這些棘手的問題，遼寧又該如何突破呢？帶著這些疑問，我們進行了多次實地調研，在相關數據的支撐下，形成了此篇報告。

一、當前遼寧老工業基地振興面臨的問題

1.經濟結構、產業結構和工業結構與經濟發展水平不盡匹配，支柱產業制造業轉型升級緩慢，經濟效益整體偏低。從近年的數據來看，遼寧省GDP增速、GDP總量占全國當年GDP總量的比重都呈下降趨勢。形成這種趨勢的一個重要原因是遼寧省經濟結構、產業結構和工業結構與當前全省經濟發展水平有不匹配、不合理的地方。產業結構重型化是遼寧經濟結構的一個顯著特點。遼寧重化工業比重從1952年的57.8%，到如今比重在70%-80%，重化工業所表現的日趨增強的結構剛性可能會導致區域經濟伴隨全球重化工業周期景氣下降而出現衰退。同時傳統產業比重大，國有經濟占有重要地位，產業結構具有單一性，支撐區域經濟增長的新產業群、新動能尚未形成。

產業結構內部各產業也存在低端化現象。比如從工業經濟結構看，遼寧正處在工業化進程的中后期，工業結構應表現為以原料工業為中心向以加工、裝配工業為中心轉變，進入高加工度和技術集約化階段，因此，工業增長應對原料工業的依賴程度逐漸下降，而對裝備制造業以及高技術產業的依賴程度不斷增強。但目前遼寧原料工業的依賴仍然較高，裝備制造業工業增加值比重雖逐年上升，但具有高技術的裝備產業工業增加值相對較低。制造業轉型升級進展緩慢，產能過剩問題突出，經濟效益偏低。再如以服務業為主的第三產業內部結構發展也落后于經濟發展的實際水平，第三產業中傳統的為居民生活提供服務的服務業占重要地位，為生產服務的相關產業發展遲緩。以信心技術為核心的現代服務業發展相對薄弱，容納就業水平不高，對國民經濟發展的牽動作用發揮不足。

除此之外，遼寧產業結構變化中產業結構與就業結構也不同步、不匹配，表現為產值結構轉變“超前”，就業結構轉變相對“滯后”。第一產業向第二產業、第三產業轉移的從業者比例較低，轉移路線單一，與產值變化相比，轉移步伐遲緩。

2.長期國家投資（外生力量）推動的投資增長使得經濟持續增長的內在動力不足。在2003年提出實現東北振興戰略的大背景下，受區位優勢、歷史貢獻以及工業基礎雄厚等因素影響，國家對遼寧給予了很多項目的支持。比如在2003年東北老工業基地改造國債首批100個項目中，遼寧省有52項，占項目總數一半以上，總投資額442億元;在2004年國家發改委下達第二批國債197個項目中，遼寧省有91項，約占項目總數的46%，總投資額221.68億元，覆蓋制藥、冶金、船舶制造、機械、化工及生物工程等領域。這些國家投資和國債項目是改革開放以來最多和最集中的一次。當然那個時候是要解決東北的生存問題，對東北進行“輸血”投資是十分必要的，而且這些項目在推動經濟走出低谷發揮了重要的作用。但同時國家通過這種方式主導企業投資的快速增長，在項目執行中也帶來了一些不容忽視的問題。雖然國有企業已經是自負盈虧的企業實體，但這種投資模式存在潛在風險：一些重大項目投資是按照領導相關的意圖、用國家銀行的貸款進行的;由于有國家貸款貼息政策，企業本著占便宜的原則，不管項目前景怎樣，先把貸款弄到手再說。結果導致一些不成熟的項目上馬，必須警惕形成新增不良貸款。

實施振興戰略幾年來，投資和經濟增長很大一部分是靠國家投資拉動的，一方面國家不可能長期有這種力度的投資，而且這種方式存在的潛在風險使得國家投資隱藏著很多嚴重問題和后果;另一方面，國家振興政策也只能起到經濟發展的引導力的作用，根據對振興政策績效的評估和經濟指標變化趨勢判斷，無論是政策的直接效果，還是其溢出效益都是在逐年遞減的，如果忽略政策因素影響來看遼寧的經濟發展，經濟內在增長潛力是不容樂觀的。

3.國有企業競爭力不強，深化國有企業改革任重道遠。實施振興戰略以來遼寧國企改革雖取得了不少的成績，但國有經濟競爭力仍然不是很強，制約國有經濟發展的體制性、結構性矛盾將會持續較長時間。省及市監管企業中，資產規模與經濟發達省份差距甚遠。相比全國平均水平，遼寧省國有企業資產負債率高，營業收入增速低，平均銷售利潤低。改革發展中面臨著一系列的困難和問題。

改革存在差距，有的改革形式和內容不一致。大型國有企業雖然大多數完成了股份制改造，但更深層次改革還沒有真正完成。已經實行改革的企業，有的可能只是股權形式發生了變化，改革不是很徹底：比如個別企業重組又出現反復;部分企業新增資金、技術、項目沒有最后到位;有的企業規范的產權制度和法人治理結構不完善;有些地區對企業改制后相關工作的跟進不夠及時，部分企業的金融債務問題較為突出，沒有妥善得到解決，致使一些國有企業改革流于形式，其與改革的實質和宗旨不一致。

4.民營經濟發展的營商環境有所改善，但發展仍面臨諸多突出問題。近年來，遼寧全省上下一直在努力改善企業發展的營商環境，取得了一定的成效，但營商環境并非一兩個規章制度、一年兩年的短期努力可以完成的。由于遼寧國有經濟發展的濃重氛圍，使得目前民營經濟發展仍存在政策支持體系不完善的地方，市場環境、信用制度、法律制度和政府職能轉變方面還有待持續改善，由于大的市場環境沒有從根本上得到改善，遼寧民營企業的融資問題成為企業發展的突出問題，發展資金短缺也是遼寧民營經濟發展規模不大，發展勢頭不足的一個主要原因。

5.節能降耗和環境保護壓力巨大，產業轉型升級步履維艱。當前經濟發展的主要問題，更多不在于經濟增速上不去，而在于經濟增長質量的提高和經濟發展的可持續性。遼寧萬元GDP能耗和萬元工業增加值能耗比都高于全國平均水平，而能源利用效率僅是沿海省市的50%左右。能耗高，給節能降耗和環境保護帶來壓力。

遼寧工業整體節能減排能力偏弱，尤其是工業節能及固體廢物減排能力差。這與長期以來遼寧低端型重工業化工業發展特征有密切關系，以原材料行業為例，遼寧原材料工業能耗高，節能降耗壓力較大。在11個原材料行業中，單位工業增加值能耗超過全國平均水平的有4個行業，分別是石油和天然氣開采業、化學原料及化學制品制造業、有色金屬礦采選業、非金屬礦物制品業，單位工業增加值能耗雖然低于全國平均水平，但與全國平均水平接近有5個行業，只有有色金屬冶煉及壓延加工業和塑料制品業明顯比全國平均水平低。這樣的產業結構，導致產業轉型升級阻力較大。

6.農業經濟競爭力不強，縣域經濟發展不平衡，發展水平滯后，農村發展面臨諸多難題。“三農”問題是經濟總體發展中存在的主要問題，解決“三農”問題的一個途徑在于農村經濟和農業經濟的發展，現今遼寧的農業經濟競爭力不強，農業產業化經營仍處于初級階段，工業化能力薄弱，農戶參與產業化程度比較低，產業化組織整體競爭力不強，農產品加工業發展滯后，拉動力大的龍頭企業少，絕大多數農戶直接銷售其農產品，不進行儲藏與深加工，產品附加值低。此外新農村建設始終面臨著社會保障、醫療體系建設問題、教育問題、基礎設施建設問題、農村就業率低、農民收入偏低和增收緩慢的問題等諸多問題。

遼寧縣域經濟發展是短板，不平衡性突出，總體特征是全省中部的縣域經濟發展水平高于兩翼，南部高于北部，遼西、遼東山區落后。同時遼寧縣域經濟的發展水平與發達省份相比，不僅整體滯后，而且省內縣域和中心城市、貧困縣與發達縣之間也存在很大差距。城鄉和區域發展的不平衡、貧富差距的擴大，仍然是困擾遼寧老工業基地振興的突出問題。影響縣域經濟發展的制約因素主要有自然條件惡劣，經濟資源匱乏，人口素質較低，科技教育落后，社會經濟系統低層次運行等。

7.政府服務職能真正轉變還須時日，績效管理亟待完善。遼寧經濟的典型特征為政府主導型，受長期計劃經濟影響，政府職能轉變滯后，某些政府官員依舊沉迷于管理型角色當中，未能真正實現服務型理念的徹底轉變。政府效率不高，行為不規范，公信力不夠，職責同構現象仍存在。

隨著政府職能的轉變，政府部門的自身監管也亟待完善，需實行績效管理，但在績效管理當中仍存在不少問題：政府績效管理沒有實現理論所設想的那樣，很多落腳點沒有放在改進政府管理與服務方式，降低行政運行成本，提升公務員隊伍素質和政府行政效能上。一些政府及其部門把政府績效管理系統的價值目標狹窄地定義在評比、獎懲和監控上，忽視更深層次的診斷、改進和提高;缺少獨立、中立、統一的績效管理主體，各自為戰，使政府職能部門的績效評估缺少整體考量，時常有重復評估，勞民傷財;績效指標缺乏科學性和可行性;績效管理的方式、方法單一等。

8.勞動力供求矛盾和人才瓶頸問題突出。在振興過程中，遼寧的勞動力供求結構矛盾尤為突出。隨著國有企業改革和資源型城市的資源枯竭，造成了大量的下崗人員，這些人員是從傳統產業裁減下來的，年齡偏大，由于長期從事流水線式的生產工作，勞動技能單一，綜合素質不高，適應當前產業結構調整后產業科技含量加大對勞動力的要求有一定難度，再就業難度較大，形成勞動力富余。一些國有企業和資源型城市成為失業問題最為集中的兩地方，而這些地方往往經濟增長乏力，對就業的拉動作用弱，所以解決就業問題就更加困難。而另一方面，在遼寧工業經濟發展過程中，又有一些技術人才短缺，尤其是高級技術人才。

從人才層次結構來看，擁有高級職稱的專業技術人員絕大多數都集中在事業單位和經濟相對發展較好的大中城市，只有少數在企業。即使是省內的大城市也存在著人才瓶頸問題，高級管理人員相對不足，能夠將傳統產業與現代科技有效結合的新型高技能復合人才極度匱乏，人才結構矛盾突出。

二、遼寧老工業基地振興的對策

面臨著遼寧改革發展中的諸多問題，很大一部分原因在于體制和機制的大環境，因此振興遼寧所要解決各種矛盾的根本應是立足供給側結構性改革，創新體制和機制。

1.推進遼寧經濟結構調整、產業結構優化升級，加快制造業轉型發展。在推進遼寧經濟結構調整與產業結構優化升級過程中，必須兼顧幾個關系：經濟發展與統籌資源、環境的關系;經濟增長與提高經濟質量和效益的關系;推動局部發展與協調區域整體發展的關系等，即不能片面追求經濟發展，而不顧資源環境的可持續;不能只追求經濟增長的數量，而不兼顧增長的質量和效益問題;不能為了局部地區利益，而忽略區域整體的和諧發展。

遼寧工業經濟的發展應變革已有的投入產出方式，提升工業整體技術裝備水平，逐步轉變對原始資源投入依賴度極高的產業結構，轉向低能耗、高技術密集型的產業發展模式，提高能源利用效率，降低資源占用與消耗，推進清潔生產，發展綠色制造。發展以為生產服務的第三產業，尤其是以信息技術為核心的現代服務業，加快制造業服務轉型升級。加大對第一產業的投入，開辟多種渠道促進第一產業勞動力向第二、第三產業轉移，使得產值結構與就業結構同步。政府應為第三產業和第一產業發展提供各種有利條件和政策。

提高經濟增長質量和效益，促進產業、企業組織和生產力布局合理化。依照經濟供求關系變化的新特點，以及科技革命、知識與服務經濟、工業化信息化與產業結構重組等趨勢，優化經濟結構與產業結構，重點圍繞體系較為健全、發展程度較高的以工業為主的第二產業，加強與國內外市場需求、產業、產品與技術結構、世界制造體系相適應，逐步進行調整改造和高級化。

經濟結構調整和產業結構升級要依靠科技創新，提升原有傳統產業和發展壯大高新技術產業。根據全球產業發展與技術進步特點，掌握技術創新新趨勢，結合遼寧經濟發展實際水平，立足全省技術創新現狀，從戰略規劃高度，積極發揮政府引導、規范、扶持的功能作用，重視區域創新體系建設在遼寧經濟發展和產業結構升級中的基礎性和引領性作用，將傳統的產業結構逐步向新型產業結構轉變，為企業技術創新提供良好的區域環境。

在產業結構調整上，對不同類型、資源基礎各異、規模和區位不同的資源型城市，發展方向與重點、空間重組形式、采取的發展模式等應有不同。要尊重市場規律和地方實際，避免政府部門主觀臆斷造成新一輪的結構雷同傾向。

2.國家政策引擎與經濟增長內在動力的有機結合促發展。國家的大規模投資只能是給遼寧老工業基地振興的短暫“輸血”，而要保證經濟的可持續發展的根本應是在遵循市場經濟規律下，使自身能夠“造血”。要對國家投資及相關的政策支持與遼寧經濟發展之間關系有一個科學的態度和認識。由于遼寧的市場經濟還不是很發達，經濟發展在一段時間發展緩慢，如果沒有外力推動，完全任市場自由發展，其實現遼寧振興是不現實的。因此振興要利用國家投資的契機和引導力，激發長期停緩的經濟的潛在動力，形成合力，促使遼寧經濟進入良性發展的軌道。要明確的是國家投資只能是一個輔助和助推的力量，而不能長期完全依靠國家投資帶動經濟發展。遼寧振興應是內生經濟增長的不竭動力。這樣就需要將國家投資政策和經濟增長內在動力有機結合起來，完善市場經濟體制，通過市場培育、組建和發展一批大型企業和企業集團，保證經濟發展的微觀載體有良好的宏觀環境和長足發展動力。

3.繼續深化國有企業改革，提升國有企業競爭力。首先調整國有經濟布局，推進國有資本向事關全省經濟和社會發展全局的重要行業和關鍵領域集中，向優勢企業集中，向“五點一線”集中。通過產權轉讓、資產重組、境內外上市等多種方式，引進省外資本、國外資本和民間資本參與地方國有企業重組，加快多元投資主體的股份制改造，培育具有國際競爭力的大企業集團。對已初步完成股份制改造的企業、已與投資者簽訂協議的，要做好履約的跟蹤與監管工作。對未履約的投資者，要依法收回企業，尋找新的投資伙伴。

解決好企業歷史遺留問題。進一步解決好企業主輔分離輔業改制工作，推進廠辦大集體的試點工作，將主企業的一些對外的配套業務交給廠辦大集體來做，兼顧廠辦大集體利益。積極處置國有企業在國有商業銀行的不良債務，化解債務包袱。

提高國有企業自主創新能力和企業競爭力。加快形成以企業為主體、以市場為導向、產學研相結合的技術創新體系。在裝備制造、原材料等優勢產業和企業組織實施若干重大科技項目。另外政府方面要完善和加強國有資產管理和國企領導班子考核工作，加強國有資本的監管，增強工作的針對性和有效性。

4.積極發展民營經濟，增強經濟發展活力。轉變觀念，積極探索民營經濟發展的新途徑。支持國有企業注入民營因素;鼓勵新建企業向民營傾斜，新建企業要盡量加大民營因素;引導民營經濟挺進新領域，不僅在傳統的產業領域占有一席之地，而且要創造條件在新的領域推進民營經濟的發展，比如像南方辦民營醫院和民營大學，投資高新技術和咨詢服務領域等，多渠道多領域的發展和壯大民營經濟。

加強市場配套建設，搞好資源配置。要加快資本市場建設，促進銀企合作，盡快完善企業信用等級的評定和管理體制，減少擔保限制，打造融資平臺。加快形成完善的信用擔保體系與機制，省、市、縣三級建立相應服務民營經濟的信用擔保機構，有條件的地區可依法依規建立企業互助風險金，也可以通過民營企業自愿參加的方式建立項目貸款的擔保資金;根據民營企業發展的需求狀況和金融機構貸款要求，金融機構盡可能適當下放貸款權限、擴大授信額度，加大對全省中小民營企業的金融支持;創造條件，引導民營企業建立產業投資基金和風險投資基金，支持具備條件的民營企業特別是民營高科技企業進入資本市場，擴大直接融資規模。

積極推動民營企業體制創管理創新和技術創新。以提高人的素質為突破口，全面提升企業素質;加大金融對民營經濟的支持力度;消除政策歧視，盡快出臺并落實加快民營經濟發展的條例，做到有法可依、依法管理，使民營企業擁有與其他企業同樣的市場環境;繼續發揮政府在發展民營經濟中的作用，營造有利于民營經濟快速健康發展的良好環境。將《遼寧省促進非公有制經濟發展的措施》的42條落實到實處，為民營經濟發展提供有利的大環境。

5.通過規劃確定節能降耗標準和樹立全民環境保護意識。從產業發展導向上，逐步調整遼寧重化工業高耗能產業結構，有計劃地控制高能耗、高污染產業的發展，加快低耗能、相對清潔的裝備制造業、電子工業、計算機及軟件業、農副產品加工業以及各類輕工業的發展。此外，對一部分能耗高、污染嚴重的落后生產能力強制壓縮，提高重點耗能行業能源利用效率與能源加工轉換效率，對污染減排加大監管力度。對于新建的新興產業基地，更嚴格地控制新項目能耗和環保指標，同時可以集中污染企業，建立統一的治污設施，防止企業偷排。還要加快發展第三產業特別是第三產業中的具有較高科技含量的現代服務業，提高第三產業比重，這是促使GDP單位能耗下降的重要因素。

加快資源節約型技術的開發利用，包括降低能耗的技術、促進資源循環利用的技術、利用新能源與新材料的技術等。政府公共投資向這些耗資較大、風險偏高、研究周期長、短期回報低的基礎學科及關鍵技術領域傾斜。樹立環境保護意識和明確能源消耗的具體目標，對無環保意識和能源超標企業給予適當懲罰，對節能降耗達標好的企業給予相應的獎勵，同時運用經濟手段、法律手段和行政手段，確保環境的改善和保護。

6.加快發展縣域經濟，積極推進農村和農業發展。將縣域經濟建設擺在更加突出的位置上，明確縣域經濟的發展思路，發展縣域主導產業，培育特色經濟。推進縣域產業結構調整，促進農業增效，農民增收。強化落實支持縣域經濟發展的各項政策措施，培育一批具有發展潛力且牽動力強的龍頭企業，充分利用礦產資源、土地資源、旅游資源等自然資源以及豐富的勞動力資源，依托各縣優勢資源形成的特色產業，多種模式的發展縣域經濟，形成獨具特色的優勢產業和名優產品。圍繞大中城市發展配套產業，承接大中城市的產業轉移是實現縣域產業結構升級和擴大工業經濟基礎的重要途徑。縣域工業融入到中心城市總體發展中去，在大中型企業的帶動下走新型工業化道路，促進城市產業鏈條向農村延伸。

農業產業化是以加工工業帶動農業發展和農村致富的一種普遍模式。以特色農業為基礎，充分利用地區資源優勢，在農產品種植地區著重建立起一批農副產品加工、出口基地，形成種植、加工與銷售的一體化產業鏈條。

調整地方國民收入分配結構，增加對農村基本公共服務的投入，建立和完善教育、醫療、社會救助、社會保險、社會福利、社會優撫等農村基本公共服務體系，構筑城鄉一體化的基本公共服務和社會保障體系。

7.政府部門必須實現向公共服務型政府轉變。經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務是政府的四項基本職能，要深刻理解其內涵，改進和完善經濟調節與市場監管的方式方法，充實、加強社會管理和公共服務職能。提高政府機關的辦事效率，處理好政府與市場，中央和地方的關系，各級地方政府應當認真研究并劃分各職能部門的權限，對于一些涉及多個部門的業務，應當明確主管機關，消滅有些事無具體部門管的現象。解決政府職能部門之間職能重疊和互不銜接的問題。

由過去管理型政府向公共服務型政府轉變。政府的主要職能應側重于減少政府對市場不合理的管制，維持市場秩序，最大限度地清理各種類型的市場分割和市場壁壘，發揮市場在資源配置中的決定性作用。強化政府公共服務職能，打造適合企業發展的營商環境，完善市場經濟體制，營造積極創新創業的區域環境。完善政府績效管理體系，明確績效管理價值目標和管理主體，強化外部監督體制，完善政府自我約束機制，建立體現科學發展觀的新型政府績效考核體系。

8.實施人才興省戰略，加強各類人員的培訓，解決勞動力供求矛盾與人才瓶頸。振興遼寧要求有人才意識，在全省形成尊重人才、重視人才的濃郁風氣。加強遼寧的經濟建設和軟環境建設，為各類人才提供施展才能的舞臺，創新人才激勵機制。改革國有經濟，扶持中小企業和民營經濟發展，鼓勵個人創業，營造人才發展的優良社會環境。

開展區域培訓。從勞動力供需結構匹配上入手，對失業人員加強職業技能教育和培訓;利用社會統籌、個人和企業以及民間力量辦學、支教，提高廣大勞動者的素質;對有一定素質和一定技術水平的員工，通過培訓，使其技術水平再上一個新臺階，更新掌握新技能，挖掘人力資源潛力，培養一批熟練的技術工人和高素質的優秀人才。

責任編輯? 魏亞男