土地綜合整治項目PPP模式應用研究

張強++李奇會++李斌

[摘 要]土地綜合整治是推進我國城鎮化建設的重要環節，而資金不足是影響土地整治順利開展的最大因素，采用PPP模式可有效解決資金問題。本文將探討土地綜合整治PPP項目的可行性，構建合理的項目組織結構和操作流程，指出并分析其中存在的風險和難題，為我國土地綜合整治項目的融資提出建議。

[關鍵詞]土地綜合整治；PPP模式；可行性；融資

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.16.064

[中圖分類號]F301.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）16-0-02

土地綜合整治是將獲得的土地按照規劃，通過整理、復墾、開發、基礎設施和公共設施建設，提高土地利用效率，促進城鄉經濟發展。國土資源部發布《全國土地整治規劃（2016-2020年）》，大力推進土地綜合整治，推動新農村建設。土地綜合整治項目投資回收周期長，資金占有率高，導致政府財政壓力大，因此，政府在土地綜合整治中需要尋找新的融資渠道。

筆者通過研究國外城鎮化建設融資模式，發現國外在城鎮基礎設施建設上，積極拓展多種融資渠道，引導社會資本介入，并不斷創新融資方式。國內關于土地綜合整治方面的研究文獻較多，但對采用PPP模式進行土地綜合整治的研究比較欠缺。因此，本文將探討PPP模式在土地綜合整治項目中應用的可行性，構建合理的項目組織結構和操作流程，分析存在的關鍵問題，并提出建議，為土地綜合整治項目的融資提供一定參考。

1 土地綜合整治PPP項目的可行性

筆者針對我國土地綜合整治的特點及PPP模式的特征，探討PPP模式引入土地綜合整治項目的可行性。

1.1 政治環境

黨的十八屆三中全會提出要發揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵政府和社會資本合作，建立土地整治建設獎勵制度，調動社會資本積極加入土地綜合整治工作中，鼓勵社會資本參與土地整理和復墾開發工作，開創多種土地綜合整治融資渠道，加快土地整治工作進程。

1.2 經濟環境

土地綜合整治項目需要穩定的資金做保障，通過PPP模式引入社會資本能夠有效解決建設前期的投資問題，減輕政府財政壓力。城鎮化發展、土地資源緊缺導致地價不斷上漲，社會資本通過參與土地綜合整治，進行商業設施建設，獲得投資回報。因此，政府在土地綜合整治項目中引入PPP模式，不僅解決了政府資金短缺的問題，而且社會資本投入也得到回報。

1.3 社會環境

政府通過采用PPP模式開展土地綜合整治，能夠加強農村基礎設施建設，改善農村生產、生活條件，提高村民生活質量；提高土地綜合整治效率，促進城鄉資源均衡配置，優化用地結構布局，推動城鄉一體化進程。隨著人們觀念意識的不斷提高，土地綜合整治PPP項目會得到越來越多人的支持。

1.4 技術環境

從我國開始引入PPP模式以來，PPP模式在中國獲得廣泛應用，各地紛紛成立PPP主管機構（PPP中心等），國家也出臺了相應PPP規范性文件。經過多年的探索研究，我國在土地綜合整治上也開始引入PPP模式，而且國外的經驗也可供我國參考，PPP從業人員也在不斷增加。因此在技術層面上，我國的土地綜合整治引入PPP模式是可行的。

2 土地綜合整治PPP項目組織結構與操作流程

2.1 項目組織結構

在土地綜合整治PPP項目中，政府應發揮領導作用。項目實施機構應包括政府、社會資本方。首先，地方應出臺相應的政策和制度，政府出臺PPP項目操作規范文件，對項目進行指導；其次，地方通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等方式，公開擇優社會資本作為合作伙伴，社會資本方與政府共同成立項目公司，對PPP項目進行投資和建設。具體項目結構如圖1所示。

2.2 操作流程

土地綜合整治PPP項目由政府或社會資本發起，一般由政府發起。政府還負責對項目進行前期評審、組織協調、檢查督導工作以及合理規劃項目布局，通過招標選擇最優合作伙伴，與社會資本方成立項目公司，按照簽訂的PPP合同內容行使權利，履行義務。政府將特許經營權授予項目公司，項目公司負責土地綜合整治項目的勘察設計、融資、施工建設。

項目公司成立后，可以通過項目貸款、信托貸款、有限合伙基金、資產證券化等形式進行項目融資，拓寬融資渠道。在項目施工建設過程中，項目公司將工程項目以分包的形式，分包給勘察設計公司、拆遷公司、供應商、建設公司、物業公司。

2.3 操作要點

為了發揮土地綜合整治PPP項目的優勢，筆者根據現階段我國土地綜合整治現狀，結合PPP模式的特點，提出如下操作要點。

在項目資金方面，土地綜合整治項目資金占有率高，政府應充分放權與社會資本合作，使社會資本能盡早投入到項目之中，積極拓展融資方式，對資金來源進行合理分配，降低項目融資成本。

在土地開發建設中，為了保障村民的合法權益，政府應在增減掛鉤項目選點布局、住房建設、補償安置、收益分配等方面，充分保障農民的知情權、參與權、受益權、監督權。開發商應加強保障性住房建設，使村民能夠住上廉價住房，減輕經濟壓力，改善村民生活條件。

在利益分配上，政府采取合理的機制來分配雙方利益，本著公平公正的原則，一方承擔風險責任越多，相應獲得利益也應越多。

3 風險管理

3.1 風險防范

土地綜合整治PPP項目是一項復雜的系統性工程，涉及眾多主體，不同主體扮演不同角色，涉及風險眾多。

第一，政治風險。國家不斷出臺關于土地整治政策，政策的頻繁更換不利于土地綜合整治項目的推進。政府對于土地綜合整治項目過度干預會影響項目正常建設，土地行政審批手續的復雜同樣會增加項目工期，影響正常的施工進度。endprint

第二，土地法規及合同變更風險。現有的土地法規在土地流轉和土地所有權、承包權、經營權上不夠明確，缺乏完善的法律監管體系，在項目進行過程中可能會出現違約失信的情況，失信是造成PPP項目失敗的關鍵因素。

第三，土地整治經濟風險。土地綜合整治項目投資周期長，投資收益率低，社會資本投資預期會降低。城鎮化發展會導致農民生活成本增加，如何解決農民生活成本增長的問題也是土地綜合整治中的一個關鍵問題。

3.2 風險分擔

在PPP模式中，政府和社會資本方還應共同承擔項目可能產生的風險。通過對風險的優化分擔，將特定的風險分配給最善于管理這種風險的一方，從而使基礎設施項目的成本達到最小化，提高公共產品的供應效率。土地綜合整治PPP項目風險分擔及承擔主體歸納見表1。

4 結 語

土地綜合整治的目的在于合理規劃利用土地資源，加強農村基礎設施建設，改善農村經濟狀況。土地綜合整治PPP項目不僅能夠實現基本的土地治理開發目標，而且能夠改變農民的生產、生活方式，提高農民生活質量，加速城鎮化發展。

通過研究，本文認為土地綜合整治PPP項目成功的關鍵因素在于PPP模式雙方建立了良好的合作機制、對項目風險的管控、政府與社會資本方利益的分配，最重要的是通過對土地綜合整治PPP模式探索，找出最佳方案，能夠提高整治效率，促進城鄉一體化建設。

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