城市水管理模式的比較研究

英震

[摘 要]水作為生命之源、生存之要、生態之基，關乎國家發展、民族存續。新加坡和香港是經濟高度發達，但水資源嚴重短缺的現代化大城市。這兩個城市在水資源管理方面有很多創新與獨到之處，值得認真學習和借鑒。

[關鍵詞]新加坡；香港；水管理模式

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.16.134

[中圖分類號]TV213.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）16-0-02

水作為生命之源、生存之要、生態之基，關乎國家發展、民族存續。新加坡的國土面積僅為719平方公里，只有400萬人口，但工商業和金融服務業卻十分發達。由于國土面積有限，國內不能大量貯存雨水，導致水資源嚴重缺乏，超過50%的供水需從馬來西亞的柔佛（Johor，Malaysia）進口。因此，新加坡必須加強水資源管理，這是關乎國家經濟發展和公眾社會生活的重要問題。

1 新加坡城市水管理模式簡介

作為一個極度缺水的城市國家，新加坡在水資源管理方面不僅已經采取了許多創新之舉，并且取得了顯著成就，成為世界上最優秀的水務管理國家之一。

1.1 管理機構。

2001年以前，新加坡的供水和污水處理分別由不同的機構來管理。貿易與工業部（Ministry of Trade and Industry，MTI）下的公共事業局（The Public Utilities Board，PUB）負責飲用水管理；環境部（Ministry of The Environment，MTE）負責整體環境管理，主要負責污水排放及處理、水資源收集等與水環境相關的事務。2001年，公用事業局接管污水排放和處理職能，其責任擴展到廢水處理、洪水控制以及廢水系統等領域。目前，公共事業局是負責與水有關事務的最主要的管理機構，對水進行綜合管理。其設有供水（水廠）處、供水（網絡）處、最優采購部、集水區及水道處等12個業務部門和主席/行政長官辦公室、財務部、人力資源處等5個辦公部門。1979年，新加坡設立節水監查辦公室，具體負責制定節水計劃、檢查高層建筑物的水箱、調查節水方面的違法活動等工作；1981年，又成立節水辦公室，負責向用水大戶提供節水措施建議、對公眾進行節能宣傳和教育等工作。

1.2 法律法規

新加坡先后制定出臺了《環境污染控制法（2002）》《環境公共健康（有毒工業廢物）條例》《廢水和排水系統法（2001）》《公共設施法（2002）》《公共設施（供水）條例》《公共設施（中心集水區和集水區公園）條例》等一系列系統、全面的環境法律法規體系。這些法規條例明確規定，在新加坡，水是公共財產，政府通過行政和法規手段對涉及公眾利益的水問題進行干預。

1.3 具體措施

政府從開源和節流兩方面入手，推進水資源管理。在開源方面，政府主要通過實施天然降水、進口水、新生水和海水淡化等四大“國家水喉”計劃，增加水資源的供應量；在節流方面，政府投入巨資完善相關基礎設施，減少水流失量（Unaccounted-For-Water）。此外，政府還通過采納梯級水費和征收水保護稅減少民用水使用量。用水戶除了交納水費、水保費以外，還要交納污水處理費和清潔費，這是一項法定收費，主要用于污水處理和對現行排污系統進行維護和保養。

1.4 獎懲機制。

為了減少小企業大幅升級節水設備時遇到資金困難，政府不僅通過大力推行節水項目投資補貼計劃（IAS）、單位資源生產率計劃（RPS）、單位資源生產率研究計劃（RPFS）等三項節水補助計劃，來提高其節水積極性，還對超標排放污水的，采取第一次最大罰款5萬新元，以后每次罰款10萬新元的嚴厲處罰。此外，為了進一步提升投資效果和促進地方水工業發展，1995年，政府不僅將公用事業局企業化，還出臺政策措施，來調動和鼓勵私人參與城市衛生基礎設施建設。

1.5 教育培養

公用事業局聯合學校、工業協會、賓館聯合會、出版社等機構，每年投入數百萬元，開展一系列加強普通民眾保護環境的公共意識的活動，尤其是“讓新加坡清潔”特別運動和“清潔和綠色周”等公共意識培養活動。“讓新加坡清潔”運動側重于提高公眾對環境和水問題的認知。學校是環境信息的重要傳播體，因此教育體系發揮著重要作用，兒童在幼兒園和小學階段就被要求了解節約用水的基本做法，以便養成節約用水的好習慣。自1990年起，新加坡每年舉行不同主題的清潔和綠色周（Leitmann，2000）。2005年，政府以“全民水源：節省、珍惜、享用”（water for all：conserve，value，enjoy）為口號，開展了一場聲勢浩大的全民教育運動。通過努力，新加坡民眾的節水意識不斷增強，連導游、出租車司機也會對游客進行節水、環保教育。

2 香港城市水管理模式簡介

香港位于亞洲大陸東部邊緣、太平洋西岸，由香港島、大嶼山、九龍半島以及新界（包括262個離島）組成，面積約1 100平方千米。2007年，香港人口699萬，飲用水需求量為95 100萬立方米。預計到2030年，香港人口將達到840萬，用水需求量約為131 500萬立方米。由于地形為多山的丘陵高地，透水性差且難以儲水，再加上地下水儲量少，本地可收集利用的地表水不足耗水量的1/3。因此，香港飲用水中的70%～80%是來自80千米之外的廣東東江。高效的城市水管理對香港而言，顯得尤為重要。

2.1 管理機構

作為官方經營的公用事業，香港的城市水資源管理主要由發展局和環境局共同負責。發展局下屬的渠務署主要負責防洪治澇和污水處理，水務署主要負責城市供水用水管理，具體包括節水宣傳、節水意識培養、安裝水表、征收水費、強制性節水、采用新科技更新防滲漏設備以及利用海水替代淡水沖刷廁所等。環境局下屬的環境保護署主要負責水質監測和污染防治。endprint

2.2 法律法規

香港在水資源管理方面已經建立了一整套完整的法律法規，不同的部門按照法律來處理各自職責范圍內的事務。水務署主要依據《水務設施條例》和《水務設施規例》等進行水資源管理；渠務署主要根據《土地排水條例》《污水處理服務條例》《污水處理服務（排污費）規例》和《污水處理服務（工商業污水附加費）規例》等進行防洪治澇和污水收費；環境保護署則根據《水污染管制條例》和《水污染管制（一般）規例》等進行水污染管理。其中1980年制訂的《水污染管制條例》，是香港管制水污染的主要法例。

2.3 具體措施

2008年，特區政府推出了一套長至2030年的《全面水資源管理策略》，其重點是“先節后增”。在用水需求方面，政府通過加強公眾教育，宣揚節約用水；通過推行用水效益標簽計劃，鼓勵使用節水器具；通過推行“更換及修復水管計劃”和“全面水壓管理”，努力減少滲漏損耗；通過加強執法管理，防止非法取水；通過擴大淡水沖廁體系，節約淡水資源需要。在供水管理方面，政府通過實施“水污染風險及影響評估”等，切實加強水資源保護；通過鼓勵使用再造水（包括循環再用洗盥水和雨水），節約高質量水源使用；通過發展海水淡化計劃等，積極開展新水源開發研究。

2.4 獎懲機制

2009年，渠務署推出了涵蓋各類常用用水裝置和器具的“用水效益標簽計劃”，鼓勵消費者自愿使用節水器具及設備。據預計，以在2030年40%的節水器具市場滲透率計算，香港每年將可以減少1億立方米的用水消耗。渠務署還與香港綠色建筑議會緊密合作，參照“建筑環境評審法計劃”，鼓勵私營發展商在新項目的翻修或改裝工程中，優先使用節水器具和其他節約用水設施。同時，水務署不僅每年調整一次水費，且從1995年4月1日起，對居民按供水量1.2港元/m3的標準征收排污費，對工商戶還按行業不同另征污水附加費。據統計，現在的水費開支約占到全港住戶平均生活開支的0.4%。

2.5 宣傳教育

水務署一直致力于以多元化的渠道向香港公眾，尤其是年青一代，宣傳節約用水常識。針對學生，水務署不僅通過舉辦巡回講座、校園用水考察及保護水資源大使比賽等，培養學童從小節約用水的意識。與此同時，水務署還與學校加強合作，推出一套以“珍惜水資源”為主題，且結合知識教授及理論實踐的“惜水學堂”節約用水教育計劃教材。針對公眾，水務署舉辦以家居可采用的實用節水方法為主題的各項比賽活動，如“齊來慳水十公升”運動等；在重點加強學生對節約水資源的興趣及理解的同時，幫助公眾認識香港供水系統的運作情況，提高節約用水意識。與此同時，針對高用水量行業，2014年11月，水務署支持水資源及供水水質事務咨詢委員會（水咨會）在香港科學館舉行“酒店業及飲食業節約用水研討會”，為業界提供一個交流用水管理、節水措施、節水系統設計及技術經驗、心得平臺，為推動節約用水文化作出了突出貢獻。

2.6 人才隊伍

截至2016年11月1日，香港水務署共有員工4 442人，其中371名為專業及助理專業人員。水務署高度重視打造一支能干、盡心盡力的工作隊伍，通過在濾水、安全性、資訊科技和員工語言能力改善（2010年，為提高員工對水處理最新發展的認識，設立了技術轉移工作坊及培訓小組）等方面的培訓，有效降低了水務工程合約意外率；通過提供員工溝通平臺和激勵計劃，有效提升了服務質量和運作效率；通過推行“職位互調計劃”，幫助員工拓展了眼界、豐富了工作經驗；通過舉辦各色各樣的體育活動，協助員工更妥善維持工作與生活的平衡。2002年成立了由不同組別、各職級員工組成的義工隊（經社會福利署“義工運動督導委員會”秘書處登記，登記號碼G32），也積極參與社區及各志愿組織所舉辦的慈善活動。

3 新加坡、香港城市水管理模式的比較與借鑒

作為兩個嚴重缺水而經濟社會高度發達的現代化都市，新加坡、香港兩地在水資源管理中存在一些不同之處。如在水資源管理模式上，新加坡采用高度集中統一模式，而香港采用分工協作、各負其責模式；在機構性質上，新加坡為企業性質，而香港為官營公共事業性質；在隊伍建設上，香港在注重專業隊伍建設的同時，還強調構建義工隊伍。兩地也有很多相同之處，主要有以下幾點。

3.1 制度健全、以法管水

健全完善的水資源管理法律法規體系，是城市水資源管理的有效保障。兩地都十分注重水資源管理的法治建設，先后出臺了涵蓋廢水回收、污染處理等方面的法律法規，使水資源管理實現了有法可依。我國要借鑒兩地做法，一方面要繼續加大對水資源管理的立法力度，形成健全完善的法律制度體系，用制度法規管水、治水、用水；另一方面要根據時代發展和形勢變化，對有關法律法規及時修訂、增刪，確保法規的時效性。

3.2 獎懲并舉、措施到位

獎懲結合是確保水資源管理高效的最佳途徑，如新加坡通過IAS、RPS、RPFS等節水補貼計劃，而香港通過建筑環境評審法計劃來鼓勵企業進行節水。此外，兩地通過對超排放企業處以罰款、加征費用的方式，對違反水資源管理法規或節水效果不佳、處理不力的企業和個人進行懲處，有效提高了水資源利用效率。

3.3 開源節流、小處著手

保障城市供水，一方面是開源，盡可能提供更多的水資源；另一方面是節流，盡可能減少水資源使用和浪費。新加坡和香港都從這兩方面著手，先后推出了形式多樣、目的相同的具體舉措，如新加坡通過“國家水喉計劃”、香港通過“海水淡化計劃”等來增加淡水供應量，同時兩地還通過采用水管改造、費用征收等措施減少淡水使用和浪費。

3.4 教育宣傳、營造氛圍

良好的用水習慣是管理、使用水資源的重要環節，只有全社會都形成節水、愛水的良好習慣，才能有效使用和保護水資源。兩地都十分注重培養居民尤其是青少年的節水意識，如新加坡通過教育體系，香港通過設立臨時水資源教育中心對青少年學生開展水資源知識教育，培養孩子從小樹立良好的節水、護水習慣。

雖然，由于域情不同，兩地的水資源管理模式也不盡相同，但其完善的法律法規體系，獎懲結合的強化機制，從小處、細處著手的具體措施，注重教育宣傳的良好氛圍，值得我國學習借鑒。endprint