改革背景下做好民事行政檢察工作的設想

摘 要：在國家監察體制改革的大背景下，檢察機關民行檢察工作就要順勢而為，圍繞“強化法律監督，維護公平正義”的檢察工作主題，不斷提高監督能力，突出監督重點，規范監督程序，注重監督實效，探索監督新途徑，積極探索公益訴訟，力爭通過公益訴訟的訴前程序對行政行為實現有效監督。

關鍵詞：民行檢察 檢察監督 公益訴訟

當前檢察機關的民事行政檢察工作已初具規模，但要實現民行檢察與刑事檢察并駕齊驅，仍面臨許多新問題、新情況。因此，這就需要革新思想，創新思路，找出民行檢察持續發展的新路徑。

修改后的《民事訴訟法》《行政訴訟法》拓展了檢察監督范圍，增加了監督方式，強化了監督手段、優化了監督結構、規范了監督程序。修改后的法律明確規定民事訴訟檢察監督可以采用檢察建議，第一次以立法的形式確定了檢察建議的法律地位，讓檢察建議成為民行檢察監督的法定手段，并明確賦予檢察機關訴訟監督中的調查權。這些新的法律規定一定程度上倒逼檢察機關必須進行工作理念的轉變和工作思路的創新，以適應民行檢察監督工作發展的新要求。這一系列變化所帶來的影響是巨大的，要適應這些變化，檢察機關就必須對民事行政檢察職權的配置進行優化。

一、適應法律新規定，切實履行好民行檢察監督職責

（一）適應民行檢察監督新形勢

《民事訴訟法》修改前，檢察監督在民事訴訟領域只能就同級人民法院確有錯誤的生效裁判，提請上一級檢察院向同級法院提出抗訴，手段單一，訴訟周期長。新增的再審檢察建議、糾正違法檢察建議、調查核實等手段為開展民行檢察工作提供了實質化的制度條件和舞臺。《行政訴訟法》的修改也立足行政檢察職能，拓寬了行政訴訟監督范圍，實現了對行政訴訟立案、審理、執行程序的全面監督。法律的修改變化為民行檢察多元化監督格局形成提供了制度保障。

新形勢下，檢察機關要在辦理好當事人不服生效裁判案件抗訴的情況下，根據法律規定有效運用各種法定監督方式對民事、行政調解、執行及審判人員違法行為等方面多點發力，全面監督。審判人員違法行為監督和執行監督成為除生效裁判監督工作之外的重要監督工作，民事訴訟監督格局也從以往偏重對生效裁判的一元化監督格局轉變為生效裁判監督和審判人員違法行為監督、執行活動監督全面發展的多元化監督格局。在以往的民行檢察監督實踐中，對生效裁判監督一直是民行工作的重點，同時也是工作的難點。社會大眾對民事行政檢察缺少了解，民行檢察一直在“找米下鍋”。多年來檢察機關一直在加大民行檢察工作宣傳力度，增進社會各界和人民群眾對民行檢察工作的了解，并積極暢通案件來源渠道，方便群眾反映訴求。

（二）突出民事行政檢察監督重點

鑒于行政訴訟案件數量本就不多，以及民事訴訟法修改對民事抗訴案件設置了前置程序，申請監督的抗訴案件數量也大幅減少。同時，案件受理制度改革后，法院受理民事案件數量陡增，但短期內法院審判資源又無法加強，案多人少的問題十分突出，審判程序性違法就在所難免。因此程序性監督，就成為當前檢察監督的一個重點。程序監督，相對于以往進行結果監督也更加利于把握，更有利于說服法院辦案人員接受，同時還可以使民事行政檢察監督走出長期以來實體性監督成效差的困境，從而大幅提升監督成功率。因此，檢察機關可根據修改后《民事訴訟法》《行政訴訟法》的相關規定，以糾正審判瑕疵，促進法院工作改進為重點，切實做好民行檢察監督工作。聚焦個案和類案，突出程序監督，把精力放在監督糾正法院自我監督未能解決以及處理結果、訴訟程序存在錯誤的問題上。實行有限監督和個案監督，突出監督重點，開展對審判活動違法行為的監督，堅持把監督錯誤裁判與糾正違法行為結合起來，依法開展調查核實工作。將執行中有違法違規現象、社會影響大、當事人反映強烈的執行裁定、執行決定和執行行為納入監督的重點范圍。堅持有錯必糾的原則，綜合運用糾正違法通知書、檢察建議、違法行為調查等監督手段，發揮監督整體效能。

（三）抓住合法性監督制約的基本點

人民檢察院有權對民事、行政訴訟活動實行法律監督屬于法律原則性抽象授權，還缺少細化完善的相關規范。要做好民事行政檢察監督，提高監督效率，增強監督效果，關鍵在于提高監督的精準度。在這種情況下提高精準監督的能力就必須抓住“合法性”這個基本點在現代訴訟活動中，法官因其有最終的裁判權而成為訴訟各參與方努力說服的對象。就檢察監督的關系而言，檢察官與法官較之當事人有著共同的價值追求——維護公共利益，維護法律尊嚴，維護法治秩序。但是由于職能與分工的不同，雙方在看待案件的視角、評判標準等方面存在差異和不同。檢察監督就是要通過共同的價值取向做好對法官的說服。因此在具體的監督工作中以突出以個案為出發點，就具體案件的證據事實進行合法性論證，將法律原則性的授權條款與民事、行政訴訟法律監督的各項規定結合起來，進行體系性的法律解釋。針對民事、行政訴訟中發現的問題點，按照法律解釋的方法，運用比例原則、程序制約等來進行規制，正確理解法律的含義，把握好監督的范圍，憑借法律的力量，積極有為地做好民行檢察監督工作。

（四）設立派駐法院民事行政檢察官工作室

民事行政檢察監督是檢察機關法律監督職能的重要組成部分，相比刑事檢察監督來說，既是短板，但同時也是檢察監督新的發力點和增長點。民事行政檢察官工作室的設立，能有效解決監督信息不靈、申訴渠道狹窄、成案率低等一系列問題。派駐法院的民事行政檢察官工作室可以說將檢察監督的關口前置，延伸了監督觸角。檢察官工作室應把握有限監督的原則，即只對審判活動的過程、程序方面進行監督，而不涉及法官對案件的實體處理。檢察官工作室要找準定位、立足監督，同時避免成為法院轉移涉法矛盾的出口。可以通過檢察官工作室實現對法院立案程序、審理程序、執行程序進行同步監督，動態監督。如可對審判組織組成人員情況、立案受理登記情況、文書送達情況等進行實時查看。檢察官工作室可共享法院案件信息平臺，對辦結案件進行查閱。對于監督過程中發現的問題要第一時間通報法院，督促其及時糾正，保障訴訟參與人依法享有的訴訟權利，通過程序正義實現結果公正。檢察官工作室只是實現法律監督的一種手段，其目的是通過對審判活動的監督，規范司法行為，提升司法公信力。endprint

二、全面開展公益訴訟

（一）充分認識檢察機關開展公益訴訟工作的重要性

當下，我國正處于社會轉型發展的關鍵時期，由于利益格局變化引發的各種矛盾和沖突十分突出，對公共利益的保護成為社會各界關注的焦點。事實上，我國各種侵害公共利益的案件時有發生，但由于沒有可靠的制度保障，國家、社會和公眾的共同利益最終都受到了損害。這種現實狀況迫切要求我們應建立公益訴訟制度，以維護國家、社會和人民的根本利益。而公益訴訟的舉證要耗費大量的人力物力，許多問題涉及專業性的技術鑒定，普通社會組織和個人往往無法承擔。檢察機關專業化的隊伍為提供公益訴訟打下了堅實基礎。長期以來檢察機關在辦理民事、行政監督案件過程中積累了許多可復制的訴訟經驗，公訴實踐也為檢察機關提起公益訴訟提供了手段優勢。

為加強對國家和社會公共利益的保護，強化對行政違法行為的監督，四中全會決定明確要求：“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。 十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》。最高人民檢察院緊隨其后發布了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《方案》）。通過建立檢察機關提起公益訴訟制度，充分發揮檢察機關法律監督職能作用，促進依法行政、嚴格執法，維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益。

（二）明確檢察機關在公益訴訟中的“公訴人”地位

試點階段，檢察機關是以“公益訴訟人”的身份提起公益訴訟，目的是為了加強對“公益”的保護。這一稱謂，與檢察機關在刑事訴訟中的傳統稱謂有所區別。

從一般的訴訟構造理論分析，凡提起或啟動訴訟者均被稱之為原告。作為原告在訴訟中享有訴訟權利，承擔訴訟義務。在公益訴訟中，檢察機關提起公益訴訟時的身份又顯然不同于原告，因為它代表的是國家，其本身與受侵害的公共利益并沒有直接的、實體上的利害關系，只不過其提起公益訴訟的權力來源于其作為法律監督機關憲法定位及檢察權所包含的公訴權本性。同時，鑒于公益訴訟的特殊性，檢察機關作為訴訟的一方享有一些特殊的訴訟權力，如調查取證的權力，不承擔敗訴的賠償責任，不繳納訴訟費等權利。法院對于檢察機關提起的公益訴訟只能在支持和不支持間進行判決，從這一點上來說，公益訴訟和刑事訴訟的訴訟架構是完全相同的。筆者認為“公益訴訟人”的稱謂不確切。因為在公益訴訟中還有其他當事人、參與人也可以用“公益訴訟人”。另外“公益訴訟人”在突出對“公益”的保護同時沒有突出檢察機關的特殊地位。筆者認為，對此可借《民事訴訟法》《行政訴訟法》修正后賦予檢察機關提起公益訴訟的權力，以司法解釋的刑式確立檢察機關在公益訴訟中“公訴人”的地位。這樣可以與刑事訴訟保持一致，在三大訴訟領域實現角色定位統一，符合檢察機關法律監督的憲法屬性。

（三）發揮好公益訴訟訴前程序的監督作用

最高人民檢察院《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》對檢察機關提起民事、行政公益訴訟都設置了訴前程序。民事公益訴訟的訴前程序是：依法督促法律規定的機關提起民事公益訴訟；建議符合法律規定條件的有關組織提起民事公益訴訟。訴前程序是檢察機關提起民事公益訴訟的必經程序。因此，如何履行訴前程序是檢察機關面對的首要問題。筆者認為：可以通過立法授權最高人民檢察院就訴前程序作出具體規定，實現與其他機關、組織有序銜接。最高人民檢察院可以在總結全國檢察機關試點經驗的基礎上，統籌完善檢察機關履行民事公益訴訟訴前程序的方式。通過這樣的方式處理，既能夠保持法的安定性又能夠及時解決實踐中出現的新問題。行政公益訴訟的訴前程序是：在提起行政公益訴訟前，人民檢察院應當向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行為或依法履行職責。行政公益訴訟的訴前程序，實際上解決了在涉及國家和社會公共利益時，檢察權對行政權監督的法律依據問題。實踐中遇到的主要問題是檢察建議的內容與訴訟請求是否要保持同一性？筆者認為，正常情況下，發出檢察建議都是在充分調查核實的基礎上，查明公益受到侵害，相關行政機關存在違法行使職權或不作為等違法情形，然后才建議其予以糾正。對于行政機關不糾正違法或殆于履行職責的，檢察機關提起公益訴訟時，提出的訴訟請求與檢察建議的主要內容是一致的。

通過訴前檢察監督的程序推動侵害公益問題的解決，不僅是檢察機關開展公益訴訟的重要內容，也是公益訴訟制度價值的重要體現。充分發揮好公益訴訟訴前程序的作用，增強行政機關糾正違法行政行為的主動性，能最大限度地節約訴訟成本和司法資源，通過法院判決的宣告和執行，促進相關行政機關強化監管責任，規范監管行為，切實提高地方政府依法行政、嚴格執法水平。將檢察建議與提起公益訴訟進行有效銜接，發揮各種監督手段的整體功能，以提起訴訟作為監督行政違法行為的后盾，能夠大大提高檢察建議監督的剛性。endprint