檢察官懲戒委員會獨立性之保障設計

韓仁潔

摘 要：近年來，我國檢察官序列監管不力，檢察機關公信力大幅下降。為緩解相關輿論危機，全面推進依法治國，檢察官懲戒制度建設入駐司法改革，而檢察官懲戒委員會的設計運行則是其中的創新之舉。獨立性是該機構的本質屬性，也是機構實效發揮之依托，結合我國當前相關制度文件及實踐經驗，從建設具備獨立性的檢察官懲戒委員會的目標出發完善制度建設十分必要。

關鍵詞：檢察官懲戒委員會 獨立性 司法改革 保障設計

2016年7月22日中央全面深化改革領導小組第二十六次會議強調建立檢察官懲戒制度并審議通過《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），隨后于11月7日最高人民檢察院就該試行意見作出印發通知，其中肯定并強調在省（自治區、直轄市）一級試行設立檢察官懲戒委員會的舉措。作為司法改革進程中的新產品，各地區在該事項上表現出謹慎態度與創新能力。截至日前，除去港澳臺地區，我國余下31個省級地區只有上海、寧夏、海南、山東、福建、陜西、河北、廣西、吉林、遼寧、新疆、重慶等12個地區先后完成該機構建設工作。而觀于部分省份已建立的機構具體情況，也可看出其中存在諸多差異。本文旨在通過對檢察官懲戒委員會獨立性的內涵進行分析，進而對該機構設計提出建議。

一、檢察官懲戒委員會獨立性的內涵分析

（一）檢察官懲戒委員會的獨立性是相對獨立性

其一，機構本身是既往監督模式運行不善的產物，離不開國家政權的方向引導及政策支持，同時也服務于國家監督懲戒檢察官及重塑司法公信力的目標需求，因此，它應當受限于國家力量但并不完全服務于國家力量，但絕不盲目；其二，檢察官懲戒工作有專業性要求，機構人員組成必然依靠行業內部資源；其三，機構與社會相交并承擔社會管理職責的角色特征意味著其達到絕對獨立是客觀不能的。

（二）檢察官懲戒委員會的獨立對象

首先應當獨立于公眾，對事實的判斷應當尊重黨紀法律及現有相關信息材料，而不能以輿論導向作為評斷標準；其次應當獨立于行政機關，機構一旦再受到行政機關的牽制，勢必會加大對司法公正進程推進的阻礙；再次，機構與被懲戒方——檢察官及其所隸屬的檢察機關之間需要保持相對獨立。

（三）檢察官懲戒委員會的獨立內容

為確保檢察官懲戒委員會的獨立性，其建立過程中必須考慮以下事項：

一是機構如何定性。盡管有學者基于“從憲法地位上說，我國檢察機關由人大產生，對人大負責，接受人大監督，檢察官的紀律懲戒不應完全由檢察機關內部掌控”的角度認為“在人大常委會設‘二級統一的法官檢察官懲戒委員會，符合我國憲法體制，是檢察機關對人大負責的實現方式，也是檢察權對外承擔公共責任的體現”[1]，但透過《意見》可以看出其存在是為了在檢察機關“查詢事實——作出處罰決定”的過程中增加一道“強制咨詢”的程序要求，這樣一種“輔助機構”的設置不足以支撐其定位為人大的二級機構。《意見》還規定機構的人員選拔由黨委負責，這與由人大選舉負責人的一般單位相區別。此外，從行政序列考慮，作為單純的省級職能機構，沒有也不宜存在過多領導關系。

二是是否與遴選委員會合并設立。《意見》并未就此進行明確限定。在實踐中，上海、福建、遼寧、陜西等地將兩者分別設立，而青海、廣西、寧夏、海南、新疆、吉林等地則合并設立。兩者合并設立能否保證相關職能充分發揮值得反思。

三是是否與法官懲戒委員會合并設立。通過對我國現有檢察官懲戒委員會的觀察，可以發現這些懲戒委員會都是連帶負責檢察官、法官兩個職業的懲戒工作，而且有觀點從“懲戒對象具有同質性、有利于堅持懲戒標準一致性、有利于提升懲戒效率”三點出發肯定合并建立法官、檢察官懲戒委員會的做法，[2]但一旦合并建立，組成人員中的法官、檢察官可能會形成聯合進而破壞機構獨立性及公正性。

四是如何設計部門下屬職能機構。《意見》中除了出現“檢察官懲戒委員會”這一新興機構名稱外，還出現了設在省級人民檢察院的“檢察官懲戒工作辦公室”，但是檢察官懲戒工作辦公室的隸屬關系并未明確。基于在懲戒事項上與檢察機關及相關個人存在對立關系考慮，明確辦公室的隸屬關系有利于保障機構獨立性。

《意見》規定“懲戒委員會由政治素養高、專業能力強、職業操守好的人員組成，包括來自人大代表、政協委員、法學專家、律師的代表以及法官、檢察官代表”，由此可以看出懲戒委員會的人員組成較為復雜，委員會是否下設專家庫和其它協調機構以及如何設置都值得研究。

五是如何限制機構人員組成。《意見》中除“法官、檢察官代表不低于全體委員的50%，從本轄區內不同層級人民法院、人民檢察院選任”外并未作出其它具體比例要求。對各地已建立機構組成人員進行分析可以看出，其中公職人員尤其是法、檢人員多為副職。從我國行政體制出發，這種人員配置使機構決定被干預風險增加。

此外，專家多指社會經驗豐富且理論水平突出的高校教師，他們往往處于教育行業的行政體制內，還有一些在地方公職部門掛職，這些都會干擾公正決斷。而其社會地位往往會成為導向團隊決策的事外因素。

律師職業受區域影響較大，在日常執業過程中往往與被懲戒者或其所屬檢察機關存在利益關系，其在懲戒事項中的決斷難以排除偏向性可能。

六是如何管理機構人員。對于涉及人員產生、任命、職權行使方式、獎懲及換屆交替等機構人員管理設計各地存在不同做法。對相關人員的懲處力度及懲戒方案、機構工資序列也仍有待考究。

七是如何界定機構的職權范圍。《意見》賦予機構的職權范圍僅限于在檢察機關提供的事實材料基礎之上從主觀角度認定檢察官的司法內行為是否違法違規以及程度大小以提出審查意見。由于尚處建設初期，這種限制有利于機構錯誤執權的風險規避，但是一定程度上也阻礙了機構實質效用發揮。

八是如何確立機構與檢察機關間的對接機制。通過研讀《意見》可以看出，檢察官懲戒的最終處罰決定權在于檢察機關而非懲戒委員會，懲戒委員會只是一個通過部分懲戒咨詢活動以監督檢察機關自我監督發揮實效的機構。對于懲戒委員會的意見內含、意見執行反饋的設計仍有待考究。endprint

二、基于獨立性保障的檢察官懲戒委員會制度設計

（一）建設附屬黨委的檢察官懲戒委員會

當前檢察官懲戒委員會的職能范圍太過局限，而我國檢察官違法事項較少，集中了優質人力資源的檢察官懲戒委員會如此運行，一定程度上是資源浪費的體現。將該機構建設為黨委的下屬機構，既可以維護機構與行政機關、司法機關間的獨立關系，防止機構因受制于行政機關、司法機關而在決策時有所偏頗，也可以拓寬機構職權范圍，使懲戒委員會的審查從涉事檢察官主觀意圖出發到對其行為“違法”亦或“違紀”定性，進一步根據意見結果決定是否有將案件情況匯報紀委監察部門的必要并監督檢察機關及時與紀委溝通情況。而黨委附屬機構的角色定位，更為機構與紀委之間的溝通創造正當性，還能促使機構審查范圍由檢察官司法內行為擴充至囊括其職業道德相關行為。同時，這也為懲戒方與被懲戒方協調關系建立奠定基礎。

同時，為適應機構權力范圍拓寬的新局勢，筆者認為應當同時建立檢察機關內部的檢察官涉嫌違紀登記制度，對于檢察官違法違紀行為及涉嫌違法違紀行為進行登記，并就案件提交懲戒委員會審查情況及審查結果及時記錄，定性“違紀”案件需要提交紀委進行進一步審查的應當及時交由紀委備案或作相關調查處理，記錄的其它內容應當包括行為時間、地點、工作人員等。在檢察官懲戒委員會內部，也應當完善檢察機關咨詢案件的歸檔工作，檔案內容包括檢察機關結案后的反饋報告，以監督檢察機關據意見結果執行情況。

（二）建設遴懲分立、法檢分立的懲戒委員會

遴選委員會是為檢察官隊伍選拔人才，而懲戒委員會是為檢察官隊伍“清理門戶”，如若兩者合并建立，在行使懲戒職能的時候，機構為了避免擔責可能會難以中立決斷。此外，無論是遴選委員會還是懲戒委員會，在人員組成上都強調專業性要求，但是兩者的專業性要求受職能的差異性影響存在不同：遴選委員會的主要職責在于檢察官的選拔工作，其人員組成中公職人員尤其是主管人事變動方面的公職人員可以占據相當比例，而懲戒委員會的主要職責在于認定檢察官的違法違紀行為的正當性，公職人員并不需要相當比例，反而是法學專家及實務經驗豐富的人員應當占據一定比重。

《意見》中已規定檢察官、法官代表應不低于全體委員的50%，檢察官、法官代表在機構中所占比重很大，一旦兩方并立，機構成員中的檢察官、法官可能會串通形成勢力，機構本身的懲戒監督效用就可能名存實亡。

（三）科學規劃檢察官懲戒委員會的部門結構及人員組成

在部門設置上，筆者認為在檢察官懲戒委員會中應當設置主任一職，作為機構代表領導機構成員開展各項工作。設置檢察官懲戒工作辦公室，負責日常信息整理工作，在檢察機關、黨委、檢察官懲戒委員會中承擔樞紐作用，及時進行信息傳遞，其工作人員由黨委直接選拔任命。

在人員分類上，設置專門委員和非專門委員，對于專門委員筆者認為應當由各機關內部推選，再直接任命，即使更換也應當再次推選而不得直接替補；對于專家委員應當通過任命的方式建立法學專家庫，并在此基礎上通過推選的方式確定一定任期內的專家委員。

在人員組成上，筆者認同廣泛引入社會代表的做法，但是對于法官、檢察官代表50%比例設置存在質疑，對于社會代表的范圍認為也應當加以限制。應當要求專家庫內法、檢代表人數不低于50%，而具體決策中的法、檢人員的比例為30%-40%，最終決策應當由參與決策的全體委員的三分之二以上達成共同意見。考慮到社會代表中律師與檢察官間的特殊關系，機構專家庫中的律師比例應當限制為10%以下。對于高校教師的選拔應當“重專業相關性，輕社會影響力”，同時鼓勵律師及高校教師跨行政區域參與相關工作。

（四）區別檢察官懲戒委員會成員工資發放模式

對于含主任在內的“社會代表”成員，其作為懲戒委員會機構人員的報酬以補助或獎金的名目包含于其日常工資之中，而予以“律師”的報酬則由黨委以獎金名目發放。檢察官懲戒工作辦公室工作人員享受黨委工資津貼，同時，懲戒委員會主任按月對其進行書面評價，黨委再以此為基礎對相關人員進行績效考核以發放獎金。

三、結語

檢察官懲戒委員會的設立是我國檢察官懲戒制度建設拓寬視野、全面創新的標志性舉措，也是國家全面司法改革、重塑司法公信力態度及決心的體現。檢察官懲戒制度改革道阻且長，但反思與務實必將助力其中。

注釋：

[1]鄧輝、謝小劍：《責任與獨立：檢察官紀律懲戒的雙重維度》，載《環球法律評論》2010年第5期。

[2]參見薛江武：《檢察官懲戒委員會的設置與運行》，載《人民檢察》2017年第1期。endprint