新形勢下行政公益訴訟制度發展剖析

摘 要：我國行政公益訴訟主要分廣義說與狹義說，但不管狹義說還是廣義說，都強調有適格的原告，主要分歧點是原告的范圍不同。

關鍵詞：行政公益訴訟；司法改革；發展

一、行政公益訴訟概述

（一）概述

行政公益訴訟，作為公益訴訟的一種，屬行政訴訟范疇，當前我國理論界在具體定義上存在著一定的分歧，主要有廣義說與狹義說。狹義說認為行政公益訴訟僅指國家機關代表國家，以國家名義提起的訴訟；廣義說認為行政公益訴訟既包括前者，也包括任何人、組織代表國家，以自己名義提起的訴訟，即所謂的“私人檢察官”提起的訴訟；當然也有人認為行政公益訴訟是指為了維護國家和社會公共利益而提起的行政訴訟，其主體只能是國家機關，在我國則主要是檢察機關[1]。不管狹義說還是廣義說，都強調有適格的原告，主要分歧點是原告的范圍不同。

筆者認為，行政公益訴訟，首先是公益的，即為維護國家利益、公共利益；其次，它是一種以訴訟方式監督行政機關及其工作人員依法行政的途徑；再者，它應當是每個有完全行為能力的公民、組織所享有的權利。故行政公益訴訟可以概括為：任何具有完全行為能力的公民、組織在國家利益或公共利益受到行政機關及其工作人員的侵害或存在受侵害的危險時，為維護國家利益或公共利益以自己名義提起的一種行政訴訟。

（二）特征

1.訴訟目的公益性

行政公益訴訟制度建立初衷是為避免國家利益、社會公共利益在某些行政機關及其工作人員的違法違規行政中受到損害，訴訟中的原告提起訴訟也是此目的。

2.原告主體范圍廣泛性

行政公益訴訟制度突出特點是訴權原告主體范圍的廣泛性，集中體現為享有提起行政公益訴訟權利的主體從特定國家機關到各享有完全行為能力的公民、組織，涵蓋范圍遠廣于傳統法學理論上的以有利害關系來確定的原告范圍。

3.被訴對象特定性

行政公益訴訟屬于行政訴訟范疇，故其被訴對象也類似于普通行政訴訟中行政機關的行政行為。

4.對依法行政的督促性

行政公益訴訟能更好地保護國家、社會公共利益，促使形成良好的社會秩序，為經濟社會營造良好的發展環境；同時，還能制止行政主體濫用行政權力危害國家和社會利益，以督促行政機關及其工作人員依法行政。

5.鮮明的憲政性

我國憲法賦予公民對任何國家機關和國家工作人員提出批評和建議的權利，對國家機關及其工作人員的違法行為或不作為提出申訴、控告或檢舉的權利，和通過各種途徑和形式管理國家事務、經濟和文化事業及社會事務的權利。因此，構建行政公益訴訟制度，既符合憲法規定，也是我國憲政精神的重要體現。

二、現代行政公益訴訟發展沿革

（一）西方主要國家的行政公益訴訟制度的發展狀況

行政公益訴訟作為一種新型訴訟形式，在西方法治國家已發展得相當成熟。

英國的行政公益訴訟被稱為“以公法名義保護私權之訴”，指檢察總長在被人要求啟用禁止令或宣告令，或被請求同時啟用這兩種救濟時，為阻止某種違法行為而提起的訴訟。在英國，檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為，包括侵犯公共利益的違法行為。而且可依職權，為公共利益主動請求對行政行為進行司法審查。

美國《聯邦行政程序法》第702條規定：“因行政行為而致使其法定權利受到不法侵害的人，或受到有關法律規定之行政行為的不利影響或損害，均有權訴諸司法審查”。實踐中，美國原告的資格經歷了從“法定損害標準”到“雙重損害標準”，再到“事實不利影響標準”的演變。即相對人只要利益受到所指控行政行為的不利影響，就有原告資格，而不管該利益是否有法律的直接規定。

法國的行政訴訟分為完全管轄之訴、越權之訴、解釋之訴和處罰之訴，其中越權之訴是法國最重要也最具特色的訴訟制度，性質上屬于客觀訴訟，指當事人的利益由于行政機關的決定而受到侵害，請求行政法院審查該項決定合法性并予以撤銷的救濟手段。該訴訟糾正了違法行政行為，以保障良好的社會秩序。提起越權之訴的公民必須與所訴的行政決定有利害關系，但不要求是直接利害關系。在法國，公民一般都以自己名義提起越權之訴，無需繳納訴訟費用，可免律師代理。

德國十分注重行政訴訟對公共利益的保護，其最大特點是設置了公益代表人。德國學者認為，對于公共利益和私人利益不能以同一標準衡量，因此有了1960年德國頒布的《德國法院法》專門確立的公益代表人制度，規定“作為公益代表人的檢察官在性質上屬于司法行政官，而且只受命政府命令的約束。”[2]

（二）我國行政公益訴訟制度發展狀況

2013年我國新修改的民訴法首次確立了民事公益訴訟制度，規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。但在2014年11月行政訴訟法的修改中，卻仍未對行政公益訴訟問題作出規定。黨的十八屆四中全會作出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的決定，2015年全國人大常委會第十五次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，今年7月2日最高檢發布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，標志著在安徽等13個省、自治區、直轄市的檢察機關提起公益訴訟試點工作的正式展開。我國現階段雖未建立行政公益訴訟制度，但上述工作的逐步展開，將為探索該制度的建立奠定理論和實踐的基礎。

三、構建行政公益訴訟制度的必要性分析

（一）經濟社會剛性發展需要

我國正處于社會發展變革轉型的關鍵時期，在公共利益保護上難免存在不完善之處。據國有資產管理局統計，平均每天有近億元的國有資產流失，卻因種種原因無人主張權利。此外，環境污染、壟斷經營、侵害消費者權益等違法行為嚴重損害了國家、社會公共利益，但因訴訟法領域理論和立法發展的滯后，目前無法通過訴訟使其得到有效保護。

社會一體化程度日益加深，政府管理公共事務、維護公共利益的職責也日益深重，對公共利益的維護也變得更加迫切。公共權力的行使并不必然等于公共利益得到保護，許多違法行政行為正是打著維護公共利益的旗幟，行牟個人、部門和地方利益之實，導致公民的合法權益和社會公共利益受到侵害。因此，建立行政公益訴訟制度有其迫切的現實意義。

（二）司法實踐現實維權需要

縱觀我國近年來發生的許多帶有行政公益訴訟性質的案件，由于缺乏有效法律機制，在司法實踐中難免存在諸多尷尬。

1.非直接公共利益受害者難以提起行政公益訴訟

現行訴訟法大多規定原告適格，而標準就是與案件有直接利害關系。公益糾紛中，通常起訴人都不符合該標準，難以提起行政公益訴訟。

2.法院不予受理，駁回起訴或判決原告敗訴

浙江臺州畫家嚴正學在對設在臨近小學的色情娛樂場所進行多次舉報而行政機關均未理睬后，對椒江區文體局的行政不作為提起訴訟。椒江區法院認為，嚴正學不是受害者，判決其敗訴。正由于我國尚缺乏相應的法律規定，加上司法體制還處在轉型期，行政機關干預司法嚴重，導致各級法院不敢受理更不敢輕易判決。

3.原告勝訴，但未達到預期維護公益的效果

河南淮陽縣青年農民葛銳以鄭州火車站廁所收費違法為由起訴鄭州鐵路分局，法院最終判決葛銳勝訴，鄭州鐵路分局返還葛銳0.3元廁所收費，并承擔一審、二審訴訟費用各50元。鄭州火車站敗訴后，繼續收取入廁費。由于我國司法執行制度的不完善，缺乏長久的監督執行力，導致相關當事人即使勝訴也很難真正維護好所代表的群體利益，難達預期效果。

4.司法機關特別是檢察機關很難依法參與行政公益訴訟

2014年10月20日，貴州省金沙縣檢察院將因“怠于處罰逾期不繳納排污費的企業”的金沙縣環保局訴至法院。這號全國首例由檢察機關提起的行政公益訴訟案，受到了社會各界的關注，最后卻以撤訴而告終。檢察機關作為法律監督機關，面對行政機關侵犯國家、社會公共利益時，有責任依法行使法律賦予的權力，以保障國家、社會公共利益。但因缺乏明確的法律規定，檢察機關也難免陷于尷尬境地，難以伸展拳腳。

（三）完善行政法律制度需要

我國現行行政法及訴訟法是1989年制定實施的，雖在2014年進行過修改，但仍存在諸多問題，受案范圍過窄、對原告的主體資格限制過多、法院僅對具體行政行為的合法性審查等，既不利于公民對行政行為的有效監督，也不利于規范行政機關的依法行政，難以滿足當前我國經濟社會的發展需要。建立行政公益訴訟制度可以從源頭上拓寬行政訴訟的受案范圍，完善行政法律制度體系，加大保障合法利益的力度，進一步增強人民參政議政的積極性，進而規范和監督行政機關依法行政，為國家行政工作合法有序地運轉提供可靠的救濟機制。

（四）憲政精神的題中之義

我國憲法規定，國有資產全民所有，由國家進行管理，公民對國家機關的工作有監督權。我國目前雖已建立多種制度來保障公民權利的實現，但對于行政機關損害國有資產等公共利益的行為卻無明確的法律制度予以保障。因此現階段，建立行政公益訴訟制度很有必要，也是貫徹憲政精神的題中之義。

四、完善行政公益訴訟制度設想

（一）立法上，增強立法科學性，擴大原告主體及受案范圍

當前的訴訟法制定，秉承防止當事人多訴、濫訴的理念，在行政訴訟法特別是2014年新修訂的條款中很少有賦予足夠多人起訴權的規定，大多以當事人與所訴對象有無利害關系為標準來區分原告是否適格。因此，建立行政公益訴訟制度首先就要將適格原告這一主體限制打開，與時俱進，根據經濟社會法治發展需要科學地做出相應改變。

現行行政訴訟法規定，法院僅對行政機關具體行政行為的合法性進行審查，對其合理性和抽象行政行為不予審查，而當前對國家、社會公共利益損害最大的恰恰是行政機關不合理的具體行政行為與違法的抽象行政行為。現有體制中雖存在行政復議這一救濟途徑，但卻很難通過此方式解決爭議，有時甚至會產生更深的矛盾。因此，筆者建議，從立法上統籌全社會制度體系發展，梳理相關訴訟法律制度，通過科學立法增加個人提起行政公益訴訟的規定，積極創新，擴大對行政行為的司法審查范圍。在設定防止濫訴浪費司法資源機制的同時賦予更多有國家、社會正義感的人法律上的訴權，擴大社會公益組織參與行政公益訴訟的渠道，探索建立檢察機關作為一個重要主體參與行政公益訴訟的機制。

（二）司法上，深化司法體制改革，強化檢察機關職能

行政公益訴訟得到切實支持，離不開法院的公正審理和嚴格執行。上文提到現階段法院對行政行為的審查范圍過窄問題，筆者認為可以借深化司法改革之機，擴大法院對行政行為的審查權，嚴格規范法院審判機制，增強對判決執行機制的監督與責任追究，切實保障行政公益訴訟得到司法保障。

檢察機關在市場經濟不斷深入發展的今天，亟需被賦予更多權力，特別是在行政機關及其工作人員違法違規行政后，造成嚴重的國家、社會公共利益損失，而一般國家機關又幾乎無力對其進行監督制止時。深化檢察機關體制改革，強化檢察權，加大檢察機關對行政機關依法行政的監督力度，實行“事先預防”與“事后追責”相結合的行政公益訴訟檢察工作模式迫在眉睫。

（三）執法上，提升服務水平，加快行政機關依法行政建設進程

行政機關及其工作人員的違法行政行為是引起行政公益訴訟的重大導火索，行政公益訴訟制度的建立對行政機關及其工作人員嚴格執法有較強的震懾力，但若要得到完全貫徹落實，還是離不開行政機關的依法行政和積極配合。行政監察部門若能清醒地認識到自身的職責，將工作重心前移，“懲前”為主，“毖后”為輔，凡事以國家、社會公共利益為重，強化自身隊伍建設，防止對違法行政行為及相關人員的姑息縱容，就能最大限度地減少國家、社會公共利益的損失。因此，必須加快行政機關依法行政建設進程，提升行政機關服務水平，以更高姿態應對行政公益訴訟的發展。

（四）守法上，鼓勵和保障群眾提起行政公益訴訟

守法是法的實施的一種基本形式。立法者制定法，就是要使法在社會生活中得到實施。行政公益訴訟被立法確定后，需要一個良好的守法氛圍。國家機關應該在守法方面起模范帶頭作用，行政機關更應依法行政。在強調司法重要性的同時，努力探尋建立鼓勵和保障群眾提起行政公益訴訟的機制，避免相關個人、組織在維護國家、社會公共利益提起行政公益訴訟后遭受打擊報復。

參考文獻：

[1]宋朝武.《論公益訴訟的十大問題》[J].中國政法大學學報，2011.2.10第4版

[2]謝紅量.行政公益訴訟初探[J].湘潭工學院學報·社會科學報，2001.第1版

作者簡介：

毛平平，1989年，女，漢族，安徽銅陵人，樅陽縣人民檢察院助理檢察員，法學學士。