司法改革中檢察機關紀檢監察隊伍建設的思考

摘 要 2014年，司法改革大幕在上海首先拉開。隨著試點工作的成功，2016年司法改革在全國范圍鋪開。當我們把主要目光放在如何推動改革時，卻一定程度上忽視了檢察機關的內部監督工作，并未從檢察工作全局角度對如何正確定位內部紀檢監察隊伍建設，如何在司法改革中強化監督力量予以足夠重視。

關鍵詞 司法改革 紀檢監察隊伍 省級統籌

作者簡介：張連超，天津市東麗區人民檢察院。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.228

司法改革，是對既有檢察工作機制的調整，也是對檢察權力運行機制的一次結構性改變。隨著司法改革的逐步深入，檢察權運行的廉政風險點逐步發生變化和轉移，對現有紀檢監察工作提出挑戰。在這樣的情況下，如果我們的監督隊伍建設跟不上或者不能落到實處，就有可能在廉政風險的防控方面出現縫隙和漏洞，并直接影響到改革成效。

一、加強檢察機關紀檢監察隊伍建設的時代背景

（一）司法改革正在有序推進

2014年以來，按照中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，全國31個省區市及新疆生產建設兵團先后三批啟動檢察司法改革。改革中明確辦案質量終身負責和錯案責任倒查問責制度，實行檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員分類管理，健全司法人員職業保障，推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理，這以司法責任制為核心的四項改革，是新一輪檢察司法改革的基石，是全面深化檢察工作的重要契機，也是推進檢察隊伍正規化、專業化、職業化的重大舉措，對形成公正高效權威的檢察工作格局具有深遠影響。面對新形勢、新任務，如何深化黨風廉政建設、推進檢察隊伍建設，激發檢察干警干事創業活力，真正釋放檢察體制改革紅利成為檢察機關的一個新課題。

（二）反腐風暴愈演愈烈

十八大以來，中央堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，既堅決懲治違法犯罪之腐國巨貪，也絕不放過違規違紀小官小貪。2016年最高人民檢察院工作報告指出，2015年各級檢察機關共立案偵查職務犯罪案件40834件54249人，其中處級以上工作人員4568人；中央紀委第十八屆六次全會工作報告中表明，2015年，共查處違反中央八項規定精神的問題3.7萬起、4.9萬人，給予黨紀政紀處分3.4萬人，大大震懾了潛在腐敗分子和觀望分子，營造了良好的政治生態環境。但在“用最堅決的態度減少腐敗存量，用最果斷的措施遏制腐敗增量”政治任務前，反腐倡廉工作仍有很長的路要走。

（三）紀律檢查體制改革穩步推進

2014年，中央審議通過《黨的紀律檢查體制改革實施方案》，其中突出的亮點就是進一步傳導上下聯動的黨內監督壓力和進一步明確紀檢監察機關的主業主責，既督促各級黨委（黨組）層層傳導壓力，又實行紀委書記向上級紀委書記報告履行監督責任情況等；既要理順紀委各項工作關系，又要把更多資源力量放在反腐倡廉主業上，做大做強主業，同時要加強和完善紀檢機關內部監督機制，防止“燈下黑”。高檢院2014年曾專門下發通知強調，“當前，人民檢察院自身反腐敗和作風建設的任務異常繁重，內部監督只能加強，不能削弱”。作為紀檢監察工作體系的一部分，檢察機關內部紀檢監察工作則面臨著機遇與挑戰：如何抓住此次紀律檢查體制改革，不斷深化紀檢監察工作體制、強化紀檢監察干部隊伍建設，在檢察工作中獲得應有地位。

二、檢察司法改革中加強紀檢監察隊伍建設的實踐價值

檢察機關是國家法律的踐行者，代表著國家權威，象征著社會公平正義。但從近幾年的情況看，檢察人員違法違紀情況也不容忽視，據最高檢工作報告顯示，2014年立案查處違紀違法檢察人員404人，同比上升86.2%，其中移送司法機關處理17人；2015年嚴肅查處違紀違法檢察人員465人，同比上升15.1%，尤其是最高人民檢察院有4人出現違法違紀，對社會造成嚴重不良影響，嚴重損害了人民檢察公正廉潔形象。

作為檢察機關內部監督力量，紀檢監察隊伍是檢察紀律的直接執行者、監督者，是發現、教育、懲戒檢察人員違紀違法現象的清道夫，紀檢監察隊伍綜合素質的高低將直接影響紀檢監察工作水平，影響黨風廉政建設和反腐敗工作成效，關系檢察工作大局和社會穩定。此次檢察司法改革，是對檢察權運行規范和檢察人員管理機制的一次重大調整，是對執法辦案權力的重新分配，現有檢察工作體系將更趨于“扁平化”，執法辦案亦會呈現出短、平、快的特點。與改革之前案件需要層層審批相比，檢察官、主任檢察官會被賦予更多的自由裁量空間，將擁有更大的案件捕與不捕、訴與不訴的話語權，從另一個角度講，一定程度上減弱了檢察權行使過程中的監督，執法辦案過程中搞利益交換違法違紀的潛在風險也隨之加大。在改革過程中，檢察機關在把主要精力放在員額內檢察官和檢察輔助人員管理使用的同時，要高度重視強化紀檢監察干部隊伍建設在后司法改革中的實踐價值。一支信念堅定、敢抓敢管、有擔當的紀檢監察隊伍，不但能夠為檢察隊伍樹立典范、引領工作作風，也能及時提醒、“咬耳扯袖”，防止“小錯”釀“大禍”，更能為檢察司法改革提供堅強的紀律保障，有效避免跑崗、跑官不良現象的發生。

三、司法改革中檢察機關紀檢監察隊伍的現狀研究

自2014年上海首先推行司法改革肇始以來，截止2016年，全國31個省區市均已啟動。由于紀律檢查體制改革正在深入推進，作為紀律檢查體制改革與司法改革的疊加區域，目前司法改革并未明確檢察機關紀檢監察部門的改革方向，成為了改革實踐中的“真空地帶”。筆者分別從北、中、南不同地域挑選三個具有代表性的省市，結合這幾個地方的司法改革實踐，看他們是如何定位紀檢監察部門的。

吉林：打破傳統機構模式，將省院機關34個處（局、室）整合為“九部一委”，其中17個業務部門整合為五個部，反貪污賄賂局、預防職務犯罪局合并為“職務犯罪檢察部”；偵查監督2個處和公訴3個處合并為“刑事檢察部”；監所處和控告申訴處整合為“控告申訴和刑事執行檢察部”；民行2個處整合為“民事檢察部”；設立“行政檢察部”。非業務部門17個處室整合為政治部、檢務管理部、檢務保障部、監察部和機關黨委。

上海：《關于上海檢察改革試點工作若干問題的意見》在司法行政人員職責中規定，司法行政人員是各級檢察院從事司法行政管理事務的工作人員，包括在辦公室、政治部以及機關黨務、紀檢監察、行裝部門工作的人員，主要職責是：負責各級檢察院的政工黨務、紀檢監察、行政事務、后勤管理等工作。《上海檢察機關關于檢察人員分類管理的若干意見（試行）》第十三條規定，司法行政部門及信息技術部門現有檢察人員提出申請且符合檢察官助理任職條件的，可以根據組織安排，逐步調整到業務部門工作，分類為檢察官助理。

海南：省院因承擔較多對下指導職能暫不整合，分市院根據實際需要進行適當整合，基層院全面整合。各基層院從加強檢察業務工作出發，原則上將除派駐鄉鎮檢察室以外的內設機構整合為“五局一部”，即反貪污賄賂局、刑事檢察局、民事行政檢察局、案件管理局、檢務管理局、政治監察部。通過整合，基層院內設機構數量大幅減少，由原來的16至19個內設機構，減少為6至8個內設機構，許多過去的中層領導干部成為一線檢察官，增強了一線辦案力量。

從吉林、上海和海南的改革實踐來看，按照人員分類管理，不論是與政治人事部門并到一起，還是單獨列為監察部，紀檢監察人員均被歸入司法行政人員一類。實際工作中，與政治人事部門、行政部門等司法行政部門不同，紀檢監察部門除了開展黨風廉政建設、制定相關規定制度、協助管人管事外，還承擔著紀律審查、查辦檢察干警違法違紀的重要職能。雖然紀律審查并非司法程序，但在查究違法違紀事實、限制或剝奪相對人有關權益上并無本質差別，所以其相應的紀律責任追究、職業保障亦應同步跟上，實現權、責、利的平衡。顯然，上述改革實踐并未對紀檢監察隊伍的職業特點予以充分考慮。

四、加強檢察機關紀檢監察隊伍建設需要把握的規律特點

檢察機關紀檢監察部門不同于黨的紀律檢查機關，其監督對象的特殊性決定著檢察機關紀檢監察隊伍建設的自身屬性，在司法改革中，要對檢察機關紀檢監察隊伍的自身規律特點有清晰的認識。

（一）紀律性

紀律性是紀檢監察隊伍建設的第一特性，“正人先正己”、“打鐵還需自身硬”都是對紀檢監察隊伍的最基本要求。紀檢監察隊伍的監督對象是檢察隊伍，是具有較高政治覺悟和紀律組織性的政法干部隊伍，紀檢監察隊伍必須以更高的標準、更嚴的紀律嚴格自律，做黨紀檢紀的忠實擁護者、堅定執行者，自覺把遵守紀律貫穿工作生活各個方面，面對違法違紀，才能增強監督執紀的底氣與自信。如果自身隊伍建設不過關，紀律松弛作風散漫，嚴于律人寬于待己，必將帶來嚴重負面影響，造成司法效果的連鎖反應。

（二）專業性

檢察機關是法律監督機關，檢察隊伍是專門運用法律知識的專業化隊伍，對查辦審理案件熟稔于心，具有很強的實踐操作能力和法律規避能力。對于檢察人員違法違紀的，紀檢監察人員除了具備紀律審查業務能力和知識儲備外，公訴、職務犯罪偵查、偵查監督等業務知識也必不可少。隨著科技進步，違法違紀的手段愈來愈隱蔽，利益交換形式愈發多樣，紀檢監察人員只有以更加專業的知識、專業的手段，才能究根問源，嚴格監督執紀問責。

（三）特殊性

現行紀檢監察工作體制下，紀檢監察人員是由檢察機關在編人員擔任，其人事關系、考核調動、選拔任用等切身利益與被監督對象息息相關，尤其是選拔任用過程中的民主推薦和測評環節，敢于監督、屢屢“得罪”人的監察干部與守好自己“責任田”、一團和氣的普通干警獲得的民主得票絕對是不一樣的。在現實利益所迫下，選擇監督避重就輕、執紀重起輕落成為大多數紀檢監察人員的選擇。這種監督與被監督和被制約與制約的矛盾關系，對加強紀檢監察隊伍提出了特殊要求。

（四）挑戰性

按照檢察機關司法改革發展方向，檢察機關工作人員將主要有兩條職業發展通道：一條是以檢察官和檢察輔助人員為主的執法辦案職業通道，一條是以黨工政監人員為主的綜合管理職業發展途徑。不同于以往的簡單監督問責，面對不斷專業化、精英化的執法辦案隊伍及分類管理的人員管理體制，其監督策略上必將有所不同，監督工作方式方法也將面臨重大調整，紀檢監察隊伍即時將承受更大的履職監督壓力，如專業知識不足、分類監督體系不完善等。

五、深化司改過程中紀檢監察隊伍建設可能會出現的問題

司法改革自上而下，是對現有檢察工作體制的一次深刻調整。它不但對執法辦案帶來重大影響，也會給整體檢察隊伍建設帶來波動。司法改革的最終目的是為了“維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”，其必然會把主要目光放在關切人民切身利益的執法辦案上，在制度的設計上也會向與執法辦案配套的措施上傾斜。眾所周知，紀檢監察工作的對象是檢察機關內部工作人員，與司法改革的最終指向群體是有一定不同的。當紀檢監察工作體系因為司法改革不得不調整時，紀檢監察隊伍建設未被關注的問題也會暴露出來。

（一）隊伍不穩定性增加

在司法改革四項基礎性措施中，司法人員分類管理和司法責任制是推動司法改革的主要抓手，也是關系改革成功與否的關鍵；健全司法人員職業保障和推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理，則為改革順利推進提供物力支持，是保障，是激勵。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要求“建立法官、檢察官、人民檢察官專業職務序列及工資制度”，按照人員分類管理要求，顯然這里不涵蓋司法行政人員。根據以上三個省市的改革實踐，檢察官工資水平比普通公務員上調大約40%以上，檢察輔助人員比照上調大約20%，而司法行政人員并未具體明確。另外，相比檢察官和檢察輔助人員比較順暢的晉級通道，有限的行政領導職數讓司法行政人員的職級晉升仍然顯得狹窄。待遇未能得到提升，晉級未有保障，導致紀檢監察人員安心工作的意愿大大降低，加劇了紀檢監察隊伍的不穩定性。

（二）老齡化趨勢可能進一步加劇

由于歷史原因，紀檢監察工作在整體檢察工作中并未受到應有重視，其隊伍建設的老齡化現象要遠比其他業務部門嚴重得多。司法改革后，具有執法辦案資格的年輕人全部進入執法辦案隊伍是大趨勢，這也符合絕大多數年輕人的心理期望，一方面可以脫離繁瑣冗雜的事務性工作，專心執法辦案，提高業務能力，另一方面待遇上將獲得更大保障，擁有更明朗的職業發展前景。考慮到司法行政工作的穩定性，在上海等地改革方案中均設置了幾年不等的過渡期，但隨著年輕人的流失，短時間內，紀檢監察隊伍的老齡化將會進一步加劇。

（三）監察工作水平受到影響

由于紀檢監察工作的特殊性，在目前司法改革的大背景下，從事執法辦案的一線工作人員不會主動加入監察隊伍，而監察隊伍的自身骨干力量卻可能會因為改革的總體要求投入到執法辦案中去，造成有生力量的流失。即使能夠補充新鮮血液，也很可能是其它綜合部門的司法行政人員，這樣就可能會面臨兩方面的問題，一是缺乏紀檢監察工作經驗，二是對紀律審查工作認識不足，造成紀檢監察工作人才青黃不接的局面，進而影響紀檢監察工作的順利開展。

（四）存在不敢監督的思想傾向

考慮到人員分類管理等四項基礎措施尚未步入正軌，人、財、物、案各種關系仍需進一步理順，紀檢監察工作往往會弱化自己的監督作用，強調司法行政工作的服務屬性，在監督執紀上主動性不強。據最高檢監察局局長王洪祥介紹，2015年全國檢察機關查結檢察人員違紀案378件443人，分別同比上升26.0%和14.8%，但對全年查辦檢察人員違紀違法案件情況分析發現，由各級院紀檢監察機構查結的案件只占總數的63.2%，有相當一部分檢察人員違紀違法案件特別是嚴重違紀違法案件都是地方紀委直接查處的。其實，在全面落實司法改革的過程中，紀檢監察更應該彰顯監督職能，形成對人、財、物、案的全程監督，規范改革過程和細節，防止出現借改革之機謀取私利的發生。

（五）工作壓力增大

司改后，各部門下設若干主任檢察官辦案組，實行專業化分工，負責相關執法辦案工作，并直接對檢察長負責，實現辦案組織的扁平化、專業化，淡化司法辦案的行政化色彩；業務部門內設機構負責人主要履行日常行政管理、案件調配、召集主任檢察官聯席會議等職能，但不再對檢察官所辦案件進行審批。這樣則強化了檢察官個人對個案的裁量權，減少了對執法辦案的外在監督，對紀檢監察工作如何更好監督檢察權規范、廉潔行使上會帶來更大的工作壓力。

（六）紀檢監察干部違法違紀問題時有發生

檢察機關是法律監督機關，檢察機關紀檢監察部門是法律監督機關的監督部門，其工作人員應當具備比一般檢察人員更高的政治覺悟和紀律意識。但實際中，個別監察干部卻未能堅守原則，觸犯黨紀國法。最高檢監察局局長王洪祥同志在全國檢察機關黨風廉政建設和反腐敗工作會議上的總結講話中提到，2015年有10名紀檢監察干部因違紀受到處分，有的是參加機關同事的大操大辦，有的是借高利貸違規從事營利活動等。違法違紀的時有發生，一定程度上反映出個別紀檢監察干部抱有僥幸心理，以身試法，并為此付出沉重代價。

六、域外監察隊伍建設經驗借鑒

由于我國特色的政治體制，“紀檢監察”一詞在域外并沒有相對應的存在，筆者在這里就以其他國家和地區的監察和反腐制度為例，進行簡要介紹。

（一）瑞典

實行議會監察專員制度，其議會監察專員公署是瑞典議會根據憲法和法律選舉產生的設立于政府系統之外，履行行政監督職能，設有的5名行政監察專員，包括1名首席監察官，任期4年，可以連選連任。主要職責就是對行政管理機關及其官員的瀆職行為進行調查、監督和糾正，當公民與行政機關發生爭議時，充當調查、調解和裁決的角色。監察專員如何辦案，不僅上司不能命令或指示，就是首相也無權指揮或操縱。監察專員的產生來自議會選舉，監察機構的資金直接來自議會撥款，這就從根本上擺脫了政府的控制，保證了司法獨立。

（二）香港

1974年香港成立廉政公署，之后短短數年，香港就從貪腐盛行躋身全球最清廉地區之列。廉署的獨立性是其獲得成功的制度性原因。一是機構獨立，廉署不屬于任何一個政府部門，其最高官員“廉政專員”由香港最高行政長官直接任命；二是人事獨立，廉署專員有完全的人事權，署內職員采用聘用制，不是公務員，不受公務員敘用委員會管轄；三是財政獨立，廉署經費由最高行政長官批準后在政府預算中單列撥付，不受其他政府部門節制；四是辦案獨立，擁有獨立的調查權，必要時可以使用武力，而抗拒或妨礙調查則屬違法。四個獨立，使廉署從體制及運行上切斷了與可能形成掣肘各部門的聯系，從而令反貪肅貪“一查到底”成為可能。

從以上兩個國家和地區的監察制度可以看出，監察工作取得好的工作效果關鍵在其獨立性上，既要人事任免上的獨立，還要有財權上的獨立，如此才能不受制于人，真正敢督敢抓。在加強檢察機關紀檢監察隊伍建設上，亦應努力朝此方向不斷努力。

七、檢察機關紀檢監察隊伍建設方向探索

司法改革的最終落腳點是司法的獨立公正清廉，讓人民群眾在每一起案件都能感受到公平正義；黨的紀律檢查體制改革目的上與司法改革具有統一性，即規范權力行使，強化權力監督，所以，檢察機關紀檢監察部門要以此兩次體制改革為契機，深入推進紀檢監察工作體制改革，加強隊伍建設，為紀檢監察工作不斷適應日益復雜的司法實踐需要提供組織保障。

（一）強化紀檢監察隊伍紀律作風建設

紀檢監察，紀在首位，監在其次。這也表明了紀檢監察隊伍建設要把自身的紀律作風建設放在監督他人的前面，擺在第一位。其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。紀檢監察干部只有用更高的標準、更嚴的紀律要求自己，讓忠誠、干凈、擔當成為修身、用權、律己的尺子，才能有底氣去監督，有資格去執紀，有自信去問責。無論司法改革怎么推進，紀檢監察干部的這個要求始終不會變。

（二）配齊配強紀檢監察隊伍

根據《人民檢察院監察工作條例》規定，應在監察部門設置負責案件調查、案件審理和處理及申訴、復查、復核機構或專門人員，依其第三十九條“調查取證時，調查人員不得少于二人，并應當出示有關證明文件”、第五十六條“審理案件應當由監察部門的非本案調查人員進行”和第六十九條“不服紀律處分決定的申訴案件的復查、復核，由二名以上人員承辦，并應當指定原承辦人以外的人員辦理”之規定，紀檢監察隊伍應當具備調查人員2人、申訴復查復核人員2名，審理人員沒有明確具體人數，但至少應為1名，所以紀檢監察隊伍應至少配備5名人員，為紀檢監察部門履職盡責提供足夠人力資源保障。同時根據司法改革總體要求，檢察官、檢察輔助人員大概占現有全體人員的85%，所以為增強監督執紀問責能力，紀檢監察隊伍應當從15%的司法行政人員隊伍中擇優選用，尤其是要注重吸收具有職務犯罪偵查工作經歷的人員，這樣既能充實紀檢監察隊伍、增強紀檢監察隊伍力量，也能順勢推進司法改革，達到配齊配強紀檢監察隊伍的目的。

（三）推動省級紀檢監察干部統籌管理

借鑒其他國家和地區監察制度，減少監督過程中的執法干預是增強監督效果的關鍵。在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，也將司法獨立作為司法改革的重要突破口，并指出，要“推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理”。作為檢察隊伍重要組成部分，紀檢監察干部管理亦應實現省級統管，由省級檢察院對下級紀檢監察人員統一調配、統一管理、統一考核。這樣，一方面可以避免本院內部監督帶來的工作不暢、監督乏力等情況，減少監督掣肘，另一方面也可促進轄區內紀檢監察人員流動，交叉辦案，合理配置，實現紀檢監察隊伍效能最大化。與之相適應，則應建立與檢察官單獨職務序列和工資制度相對等的紀檢監察干部職業發展體系，參考檢察官的定期晉升機制和工資增長機制，探索建立紀檢監察干部的定期晉級和工資水平的正常增長渠道，確保省級統管后福利待遇不低于同級檢察輔助人員，增強紀檢監察干部履職盡責的主動性、權威性和獨立性。

（四）加強能力建設

司法改革的方向是推進司法隊伍的專業化、職業化和精英化，實現執法辦案的規范化。為確保監督到位，必須把紀檢監察干部能力建設放在重要位置。要用創新的發展理念指導紀檢監察工作，隨著日益規范的執法辦案工作需要，紀檢監察工作壓力會愈來愈重，根據檢察工作模式的調整，紀檢監察工作也應當因之而動，創新工作模式，總結工作規律和經驗，形成具有指導意義的紀檢監察工作方式方法。要嚴格踐行監督執紀“四種形態”，司法改革逐步落實，檢察官將對具體案件擁有更大的裁量空間，也會面臨更多的執法考驗和違紀風險，具體工作中，紀檢監察要以推動檢察工作穩定深入開展為最終落腳點，要注重咬耳扯袖，警示提醒，用監督執紀“四種形態”管好、保護好檢察干警，真正落實“嚴管就是厚愛”，增強紀檢監察工作實際效果。

參考文獻：

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[6]關于國內外反腐敗制度的研究.2016年5月27日瀏覽http：//3y.uu456.com/bp-2ca7 88bsdaefsef7ba0d3c7e-1.html.