普通法系國家公益訴訟實踐對我國的啟示

楊靜

摘 要：十八屆四中全會提出要探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，全國人大常委會先授權最高人民檢察院在部分省市開展公益訴訟試點，后通過修改民事訴訟法和行政訴訟法，授權全國檢察機關提起公益訴訟。美國、英國等普通法系國家在公益訴訟方面形成了私人檢察官、檢察總長等制度，對我國完善公益訴訟制度具有借鑒意義。

關鍵詞：私人檢察官 檢察總長 公益訴訟制度

2014年，十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首次提出要探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。2015年7月，全國人大常委會授權檢察機關開展公益訴訟試點工作，并明確將北京、福建等13個省市作為試點單位。最高人民檢察院圍繞生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權出讓等四個領域，先后公布了公益訴訟試點方案和工作辦法。檢察機關主動挖掘公益訴訟案件線索，認真辦理公益訴訟案，不斷加大案件辦理力度，在推動解決環境污染、森林保護等社會難點問題上取得了顯著成效，贏得了社會各界的廣泛認可。2017年6月27日，全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過了《關于修改<中華人民共和國民事訴訟法>和<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》，檢察機關提起公益訴訟制度在全國推開。

美國、英國等普通法系國家為了解決社會發展中存在的壟斷、環境污染等問題，結合本國的實際情況，在公益保護領域積極探索，建立了私人檢察官、檢察總長等制度，對我國進一步完善公益訴訟制度有一定的借鑒意義。

一、美國公益訴訟制度

通常認為相對于私益訴訟的公益訴訟最早起源于羅馬法，在私人與私人間的訴訟中劃分出“為保護社會公共利益的訴訟”，即“公益訴訟”。在進入資本主義社會階段，為解決社會發展中的一些突出問題，公益訴訟才真正發展起來。美國是現代公益訴訟的創始國。美國的公益訴訟也被稱為公共訴訟、民眾訴訟或公法訴訟。早在1863年，美國就在《反欺騙政府法》中規定了“公私共分罰款之訴”，建立了公益訴訟制度。20世紀60年代以來，美國為解決未成年人保護、消費者權益、有色人種權益、環境保護等問題，形成了較為完善的公益訴訟制度。

美國的公益訴訟旨在提出公共議題，這些議題超越涉案任何一方的個人利益，會影響社會公眾或弱勢群體。公益訴訟會介入某些事關公共決策或為公眾普遍關切的重大事務，這些事務涉及公共機關的體制性缺陷或權力濫用。美國在以判例的形式推進公益訴訟不斷發展的同時，也在不斷健全相關法律規定。

美國1863年的《反欺騙政府法》，任何個人或公司在發現有人欺騙政府索取錢財，都有權以美國聯邦政府名義控告違法一方，并在勝訴后分得部分罰金。1890年，《謝爾曼反托拉斯法案》禁止企業橫向聯合限制競爭、壟斷和企業兼并，對違反該法的行為，公司、司法部門、聯邦政府、團體或個人都可以提起訴訟。1914年，通過《克萊頓法》對檢察官提起訴訟進行了規定，對價格歧視、濫用經濟優勢等破壞競爭秩序的行為，除受害人有權起訴外，檢察官也可以提起訴訟，會追究違法者的民事責任、刑事責任。此外，《清潔水法》、《防止空氣污染條例》、《防止水污染條例》、《防止港口和河流污染條例》、《危險貨物運輸條例》等規定了環境領域的公益訴訟。

美國的公益訴訟所涉范圍很廣，例如消費者利益損害、環境污染、聯邦資金不當使用、禁止婦女墮胎、取消公立學校的種族隔離、禁止價格歧視和濫用經濟優勢等問題。

美國檢察官代表政府行使訴訟權利。就環境保護公益訴訟而言，訴訟存在兩種形式，第一種是針對污染者違反強行法、禁止令的行為進行控訴，屬于民事公益訴訟；第二種是針對政府機關行政不作為申請司法審查，屬于行政公益訴訟。美國政府訴微軟公司案、訴煙草公司案都是由檢察官提起的民事公益訴訟案。

此外，美國法律將提起行政公益訴訟的權利還賦予了公民個人或者社會團體。《克萊頓法》第 15 條規定：對違反該法造成的威脅性損失或者損害，任何個人、公司、聯合會都可向有管轄權的法院起訴，獲得禁止性救濟。1940年聯邦電訊委員會訴桑得斯兄弟無線電廣播站案標志著美國行政公益訴訟真正確立。同時，針對行政機關的違法行為或不作為，不具有直接利益的當事人為了維護公共利益也可以提起行政公益訴訟。例如紐約州法院允許私人以相關人身份起訴，對批準在道路上經營報亭的行政行為給予處分；新澤西州法院針對市民和納稅人以違憲為由請求法院對公立學校強迫學生讀圣經所增加的學習時間會帶來學校經營經費增加的訴求，認定該案對于原告具有訴訟之利益。

美國把提起公益訴訟的個人稱為“私人檢察官”，并對公民提起公益訴訟持積極鼓勵態度，當事人在公益訴訟活動中可以像檢察官那樣采取行動。私人檢察官理論被認為是美國公益訴訟制度確立的重要理論依據之一。[1]另外，美國聯邦政府及多數州政府均設檢察長，檢察長及所屬檢察官在普通法院是國家的唯一代表。美國憲法規定檢察總長同時為司法部長，其與兩名助理均需參議院同意后由總統任命，職責是代表國家、代表公益、擔當法律顧問。美國各州的總檢察長是各州政府的首席法律官員，負責向州長和政府各部門提供法律咨詢。在涉及國家和公益的法律事務已經或可能進入法院程序的情況下，檢察長、檢察官既要維護作為當事人的國家的利益，也要維護正常的法律秩序。1969年的《環境保護條例》、1970年的《防止空氣污染條例》等法律均授權檢察官提起相關訴訟或支持主管機關或私人提出的訴訟請求。

在公益訴訟的程序方面，《聯邦采購法》規定任何人都可以代表美利堅合眾國對政府采購中的腐敗行為和有損于美國公眾利益的行為提起訴訟，在獲勝之后，可以在訴訟收益中獲得相應比例作為獎賞。除此之外，美國在司法實踐中產生了專門解決公益訴訟的公益律師，在公益訴訟案件辦理中發揮著重要作用。

二、英國公益訴訟制度

英國的公益訴訟制度被稱為檢舉人訴訟。與美國相比，英國的公益訴訟制度體現出相對比較保守的特點。endprint

英國對私人阻止侵犯公共權利的態度呈現出從禁止到加以限制，再到逐步放開的態度。19世紀，除非某個人有著自己的個人冤情，否則英國法院不愿意讓任何人跨進自己的大門。通常，個人必須指出他自己的哪些合法權利受到了侵犯或哪些財產受到了損害，如果他僅是成百或成千的受害者之一，他就沒有足夠的資格來法院起訴。[2]當時，這種相對保守的觀點非常盛行。

隨著社會的發展，司法實踐逐漸改變了原來私人不能提出阻止侵犯公共權利行為的態度。1977 年，上訴法院院長丹寧在國家郵政局案的判決中主張，在檢察長拒絕給個人起訴的權利或不合理的拖延給予許可的決定時，社會成員可以以私人檢察長的身份申請法院對侵犯公共權利的人發出禁令。任何有責任感的公民，在他認為法律沒有得到應有的執行時，都有充分的利益要求法院審理他起訴的案件。1977年，英國《最高法院規則》規定：法院除非認為申請人與申請事項有足夠的利益關系，否則不予批準申請許可。1981年《最高法院規則》規定：除非法院認為原告就其要求進行審查的事項存在足夠的利益，否則法院就不會允許司法審查之訴繼續進行下去。當時，只要公民具有足夠的利害關系就有資格申請司法審查。目前在英國，已經允許社會成員以私人檢察長的身份申請法院對侵犯公共權利的人發出禁令，實際上已經確立了為全體公眾利益，每個普通公民都可以實施公眾起訴權。

在英國，行政公益訴訟稱為“越權之訴”，為防止損害公共利益，私人和地方機關可以向檢察長申請許可后，以檢察長的名義提起涉及公共利益的訴訟。英國檢察機關參與公益訴訟有兩種途徑，第一種是由檢察總長或其授權的檢察官提起訴訟。當公民在請求禁止令、宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法行為，檢察總長有權提起訴訟。檢察總長能夠代表公眾提起訴訟以倡導公眾權利，阻止公共性的違法行為，可以在私人沒有起訴資格時幫助私人申請司法審查。這種訴訟也被稱為“用公法名義保護私法之訴”。第二種是由公民告發的訴訟，對正在越權行事或有可能會有越權行為危險的公共機構提起的公益訴訟。這種訴訟是根據個人的告發經過檢察總長提起的。嚴格說來，檢察總長就是訴訟中名義上的原告，享有督促施行的支配權。

英國行政法規定檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為，代表公共利益可以主動請求對行政行為實施司法審查，還可以在私人沒有起訴資格時幫助私人申請司法審查。也就是說檢察總長是原告，公民是告發人。[3]因此，檢察總長在別人要求禁止令、宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法行為可以提起訴訟。檢察總長使禁止令、宣告令這種捍衛私人權利的救濟轉成了保護公共利益的公法救濟。以公法訴訟名義保護私權的訴訟既可針對正在越權行事或有越權行為危險的公共機構提起，也可以針對制造公害或以別的方式觸犯法律的私人或私人機構提起。最常見的就是納稅人以檢察總長的名義起訴地方政府財政開支不合法。例如倫敦郡議會曾經法律授權可以購買并經營有軌電車路線，于是它買了一家有軌電車公司并繼續經營這家公司過去經營的公共汽車服務。而另外一家公共汽車服務競爭對手的業主們，作為納稅人向檢察總長申請起訴，針對郡議會經營公共汽車服務一事要求發布禁止令，并及時得到了批準。

檢舉人訴訟是英國的特色制度，即個人以檢察長的名義提起訴訟，目的是對如下情況作出宣告或禁止：一是危害公共利益者；二是法人超越法律授予的合法權利，有可能損害公共利益，而必須加以遏制者；三是為防止某一法定罪行重復觸犯，而必須發出告誡者。但是必須注意到的一個前提是，私人是單獨提起維護公共權利訴訟的，私人或私人組織只有取得檢察長同意后才有權提起公益訴訟。在此類訴訟中，檢察長作為必然的當事人參加訴訟，表述為“檢察長根據某某的告發”。

此外，一些專門機構在英國公益訴訟中發揮了非常重要的作用。這些部門或組織在各自管轄的領域或者權限內可以代表公眾提起訴訟。為了加強國家對環境公害案件的防控，英國建立了由公共衛生監察員代表公眾進行群體訴訟的制度。1925 年依據《性別歧視法》成立“平等機會委員會”，并授權該組織對歧視做法、歧視廣告、歧視指示等提起訴訟的權利。1976 年《種族關系法》成立的“種族平等委員會”與平等機會委員會有相似的權利。1973 年設立公正交易總局局長職位，[4]使其擔任保護公共利益的職責，處理壟斷和反競爭行為，特別保護消費者權益，例如負責登記限制性協議，遞交限制性交易給法院審查，由法院裁定協議是否違反公共利益；監督向消費者提供貨物、勞務的商業活動；申請法院禁令，以讓商人停止損害消費者利益的行為；把壟斷或公司合并案送交“壟斷和公司合并委員會”處理等。

三、我國公益訴訟制度的發展

我國公益訴訟的立法最早可以追溯到建國初期，1949年12月中央人民政府發布《最高人民檢察署試行組織條例》就規定有公益訴訟，即檢察機關對于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之。改革開放后，首部規定公益訴訟的法律是1979年制定的《刑事訴訟法》。該法第53條第2款規定：“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟?！彪S后，《消費者權益保護法》和一些司法解釋相繼對公益訴訟進行了規定。

在司法實踐方面，由公民提起公益訴訟的第一起案件是1996年的福建長途話費案。因福建某地電信部門沒有執行夜間長途電話半價收費的規定，公民個人將電話局告上法庭，后來獲得了1元2角的電話費返還。由檢察機關提起的第一起公益訴訟案是1997年河南省方城縣的國有資產流失案。方城縣人民檢察院因當地某工商所將價值6萬余元的門面房以2萬元的價格賣出，造成國有資產流失，于是以原告身份向法院提起訴訟。

近年來，隨著經濟發展進程，部分地區的環境污染事件接連出現，酸雨、沙塵暴、溫室效應、土壤沙化等問題日益嚴重。檢察機關進行的公益訴訟工作對國家和社會公共利益的保護、中國特色社會主義司法制度的健全和完善具有深遠意義。endprint

2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議以148票贊成、1票棄權的高票通過了關于修改行政訴訟法和民事訴訟法的決定。從2017年7月1日起，修改后的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》正式實施?！睹袷略V訟法》的第55條增加一款：人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。另外，對《行政訴訟法》作出修改的內容是第25條增加一款：人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。由此，檢察機關正式全面開展民事公益訴訟和行政公益訴訟工作有了法律依據。

同時，在法律修改中特別明確了訴前檢察建議的作用。訴前程序是檢察機關提起公益訴訟的必經程序。檢察機關在提起公益訴訟之前，應當建議法律規定的機關或者組織提起民事公益訴訟，或者在行政公益訴訟之前應當督促相關行政機關糾正行政違法行為或者依法履職。只有在相關機關或者社會組織沒有提起民事公益訴訟，或者相關的行政機關拒不糾正違法行為，又不完全履職的情況下，檢察機關才提起民事公益訴訟或者行政公益訴訟。

四、小結

筆者認為，首先對檢察機關在提起公益訴訟中應嚴格履行訴前程序，充分發揮訴前檢察建議的作用，解決司法資源，提高工作成效。其次，可以逐步擴大檢察機關提起公益訴訟的范圍。再次，加大公益訴訟案件辦案力度，提升專業化水平。加強對辦理公益訴訟案件規律的研究，以群眾反映熱點、社會關注焦點、環境保護難點作為工作重點，加大辦案力度，提升專業化水平，擴大公益訴訟的社會影響力，增強公益保護效果。最后，要不斷提升辦理公益訴訟案件的規范化水平。通過不斷完善辦案工作機制，形成對公益訴訟案件辦理具有操作、指導意義的制度文件匯編，對具體辦案工作給予明確指引。制定規范性文件，明確可以調取的材料名稱、提供材料的具體時限、不能提供的理由說明以及相關問責辦法，使調查核實權切實得到保障。

注釋：

[1]李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示——關于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考》，載《中國人民大學學報》2003年第2期。

[2]黃學賢、王太高：《行政公益訴訟研究》，中國政法大學出版社2008年版，第173頁。

[3]顏運秋：《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年版，第139頁。

[4]沈達明：《比較民事訴訟法初論》，中信出版社2002年版，第494-495頁。endprint