新農村建設視閾中的農村土地整理問題及耦合對策思考

肖祖全

摘要：農村土地整理是一項針對農村土地開發復墾、再規劃整合、產權調整與創新、產業激活與創新、生態環境保護與建設的綜合性工程，通過土地整理，增加現有農村的耕地面積，提高耕地質量，改善土地生產環境，對于大力發展現代農業，促進社會主義新農村建設，做好土地整理工作意義重大，具有很強的耦合性特征。本文探討了新農村建設中的土地整理存在的問題，并結合其耦合性要求作出了相應的政策性思考。

關鍵詞：農村土地整理 新農村建設 耦合對策

一、農村土地整理對新農村建設的意義闡釋

隨著我國城市化和農村城鎮化的進程逐漸加快，土地整理成為一個繞不過去的戰略關鍵流程，土地整理工作的發展水平直接使以前的無序狀態慢慢轉化為有組織和較為規范的狀態。長久以來，我國對農村地區土地的利用一直比較粗放，由于缺乏科學合理的土地利用配置，致使農村耕地零碎分散，閑散廢棄土地也大量存在。通過土地整理，治理與改造村鎮，重新平整重劃田地，改善農田水利與鄉村道路網，規劃配置田間林帶等工程，不僅可以增加耕地面積，而且可以改善土地生產環境，降低工時耗費，增加產量增加。農村土地整理作為一種針對農村土地開發復墾、再規劃整合、產權調整與創新、產業激活與創新、生態環境保護與建設的綜合性過程，從保護耕地并開發、激活與優化農村的土地、人力、技術、資金、制度與基礎設施等資源層面，進一步解放農村生產力。

土地整理改變了傳統農村生活的方式，向文明方向邁進了一大步，也是增加農民收入的重要來源。通過土地整理，增加了現有農村的耕地面積，耕地質量也得到了明顯提高，要大力發展現代農業，促進社會主義新農村建設，做好土地整理工作意義重大。

二、新農村建設中的農村土地整理存在的問題分析

（一）缺乏公眾參與，農村土地整理項目可行性研究有偏誤

可行性項目書編制太過隨意，甚至完全是照搬照抄，本地的與其它鄉鎮土地整理項目書的差異僅在于幾個數據的變動，缺乏對當地農村的經濟發展、自然資源、土地利用現狀、新增耕地潛力等確切分析論證。群眾很少參與到本地的土地整理項目規劃設計當中，而忽視群眾的主觀能動性，缺乏公眾參與的，只在圖紙上隨意圈定項目的可行性研究事實上是根本不可行的。

（二）基層干部和群眾造地造價現象層出不窮

不少農村在實施土地整理工程中片面強調增加耕地面積，用于拆抵工業用地項目指標。農村土地整理急功近利，盲目追求經濟效益最大化，追求表面上的耕地占補平衡，新增耕地濫竽充數，以補償非農建設占用耕地。一些地方對土地整理定位不準，一味以“多出新增耕

地”，造地成了造假。有的地方不顧農民意愿，將小田改成大田，用機械犁掉收獲后的耕地稻茬，以造成新增耕地的假象，并毀掉田埂，使原來的田成了“跑水、跑肥、跑氣”的“三跑田”，最終變成了因弄虛作假而損害農民利益的“勞民傷民工程”。

（三）現行的項目資金管理辦法影響了土地整理的整體效果

“繳用掛鉤”原則限制了農村土地開發整理項目大規模得實施。各地可使用的土地開發整理專項資金額度與可供開發整理的土地資源數量存在地域上的錯位。即上繳金額多的地區沒有相應數量的可整理土地。相反，土地資源豐富的地區卻因上繳資金有限而不能大規模申報項目。“繳用掛鉤”原則也弱化了政府部門對土地開發整理活動的宏觀調控作用，不能集中資金實施規模大、整體效果明顯的重大工程，而過多地考慮了各地上繳資金情況用平衡的方式來安排項目，這就限制了土地開發整理規模，影響了土地開發整理的整體效果。

（四）農村土地整理中的腐敗現象不容忽視

農村土地整理項目在實際操作中變異為“貼金工程”，在路旁栽種幾行樹、修幾處水泥灌溉渠，其質量是金槍銀蠟頭—管看不管用。有些將項目轉包一些魚目混珠、散兵游勇的小工程隊，層層轉包，干部從中從事苗木、砂石生意，從中攫取利益。農村土地整理工程預決算往往是鄉鎮國土所代辦，造地款流入村里后，村里沒能將資金如何使用向群眾交個底。村里在農村土地整理資金使用上缺乏監管，往往是村支書一人說了算，形成了無人監管的“真空”失控狀態。

三、新農村建設與農村土地整理的耦合性政策思考

根據新農村建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的目標內涵，其基本內容涵蓋經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態建設五大方面。其基本需求包括：保障糧食生產，調整產業結構；擴大規模經營，提高生產效益；防御自然災害，增進旱澇保收；提供企業用地；降低勞動強度，增加農民收入；配套基礎設施，方便村民生活；美化村容村貌，提高生活質量；提高農民素質；鼓勵村民參與，維護民主平等；縮小城鄉差別，增進社會和諧；優化農村生態，保障持續發展等。可見，土地整理的功效與新農村建設的需求具有高度一致性和耦合性，即新農村建設的許多需求內容都能夠通過土地整理實現，其政策思考可從以下方面著手：

（一）建立健全土地整理法律政策

土地整理涉及到國家、土地所有權人，土地使用者乃至社會公眾的切身利益。這些利益僅靠政策、行政法規去調整是不夠的，必須有整套完備的法規政策體系來調整利益相關者的利益。特別是在法治社會中，更要求土地整理全過程必須按法律規范進行。通過相應法律法規體系的建設，使土地整理開發過程更科學合理，有根有據。在法律的監督下，規范土地整理的作業流程和實施要點，從土地整理區的選定，到土地整理項目的申報、實施及實施后的監督管理都有章可循，有案可查。

（二）科學規劃，嚴格編制和審批項目

結合農村土地利用總體規劃修編契機，利用土地詳查、土地變更調查等資料，深入調研核實本地土地利用情況，對耕地后備資源進一步論證，編制好土地整理專項規劃。農村土地整理項目經批準后，項目所在地鄉鎮應在批準規定日期將項目名稱、項目規模、土地權屬情況、新增耕地面積、預計經濟效益等予以公告。endprint

（三）拓寬土地整理融資渠道，加強資金監管

實施土地整理是調整土地利用結構和土地關系的政府措施，必須建立以政府投入為主體的資金體系，才能使土地整理按照符合長遠和全局利益的要求實施。我國的土地整理應當體現政府的投入為引導，同時還應考慮其他籌資渠道，包括開發、信貸等專項資金，建立資金保障機制。當地集體經濟組織和個人主要是投工投勞，在不增加農民負擔的前提下有條件的地方應當作適量的資金投入，即建立以國家和地方投資為主，鼓勵農戶積極參與的投資模式，形成國家、集體和農戶三方為主體的投資體系，加快我國土地整理產業化建設步伐，共同做好土地整理。

（四）重視土地整理時的生態環境保護

在開展土地整理工作時，應作好土地整理生態評估，重視中低產田改造中的生態環境保護，加強農田水利工程建設中的生態環境建設，大力營造防風林、生態林。從而通過土地整理實現真正意義上的經濟、社會，生態效益的最大化，實現土地可持續利用。通過土地整理不僅增加有效耕地，而且改善村容村貌，同時更新人們的觀念，有力地促進社會主義精神文明建設，加快社會主義新農村建設進程，實現農村經濟可持續發展。

（五）切實保護好農民利益

一是調動群眾參與土地整理是農村土地整理成敗的關鍵舉措。在農村土地整理中涉及項目區零散戶歸并、舊宅基地整理、地上建筑物及附著物補償，這些都與農民利益緊密聯系。沒有農民參與，工作難以取得實效。所以應加強土地整理宣傳。宣傳相關政策，宣傳農村土地整理的好處，歸并零散戶，能增加有效耕地面積；農田整理，能優化土地利用結構。

二是召開村民代表會，將土地整理項目向農民公告，將群眾的意見歸納梳理，制定可行的調整方案，消除農民群眾抵觸情緒，使群眾理解支持土地整理。

三是項目區新的道路等基礎設施占用農田，應等量調換或給予補償。對地上建筑物、附著物實行登記，合理補償。

（六）緊密結合社會主義新農村主題，豐富新時期農村土地整理內容

一是新農村發展中做好工業園區文章。目前城鎮一體化發展迅速，工業園區快速擴展。對此基層國土部門，尤其是基層國土所要當好鄉鎮用地參謀，變招商為選商，克服過去隨手一劃一大片土地被圈占現象，要利用閑置資產招商。鄉鎮工業園區要適度集中，能占劣地不占好地。

二是基層國土部門當好政府的“賢內助”，搞好村莊和集鎮規劃，把土地整理與新農村建設有機結合，挖掘土地潛力。基層國土部門要緊緊圍繞建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村目標要求，立足本地實際，尊重民意，依據“建設中心村、控制零散小村、整理空心村”的思路，對零散布局的小村莊進行控制、置換、集聚。同時做好布局分散、散居小村落等土地利用資源利用率低的村落土地整理，舊村落、農田周邊的零星邊角地、閑置的農村道路、曬谷場、農田水利設施、廢棄的獨立工礦、閑置的學校等進行整治及農村未利用地的整理，掘土地利用潛力，增加耕地面積。

參考文獻：

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