新增耕地開發(fā)利用分析

茍麗娟

摘 要：本文以蘭州市為例，詳細(xì)介紹了蘭州市新增耕地的來源和調(diào)查標(biāo)注的過程，對蘭州市的新增耕地的利用狀況及自然因素、社會因素和經(jīng)濟(jì)因素對新增耕地后續(xù)開發(fā)利用的影響進(jìn)行了客觀分析，提出了新增耕地開發(fā)利用的對策建議，對今后類似的新增耕地調(diào)查項(xiàng)目有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：新增耕地；開發(fā)利用；蘭州

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-2064（2017）15-0237-02

國土資源部在部署開展后備資源調(diào)查評價(jià)的同時(shí)要求補(bǔ)充開展第二次土地調(diào)查中新增耕地的調(diào)查評價(jià)。落實(shí)《關(guān)于完善二次調(diào)查中耕地增加或減少有關(guān)政策的通知》（國土資廳發(fā)[2009]70號）文件，對符合70號文件政策要求的第二次土地調(diào)查中的新增耕地，落實(shí)到地塊并分類標(biāo)注[1][2]。

1 新增耕地的來源

經(jīng)此次對蘭州市新增耕地的調(diào)查，蘭州市的新增耕地來源主要是分為以下三方面：一是1998年土地調(diào)查后農(nóng)民沿原有溝谷內(nèi)耕地拓邊拓角自行開墾拓展出的耕地；二是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化，部分曬谷場由農(nóng)民自發(fā)復(fù)墾為耕地；三是在1998年土地調(diào)查前就已經(jīng)存在的符合法律法規(guī)歷史遺留耕種的耕地，但是在1998年土地調(diào)查中未顯示的耕地（根據(jù)實(shí)地調(diào)查當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，部分水澆地為1980年包產(chǎn)到戶后，農(nóng)民一直種植的耕地）。

其主要原因是由于：第一，耕地面積基數(shù)不準(zhǔn)，1998年土地調(diào)查從1966年開始花費(fèi)十年之久，調(diào)查過程中耕地?cái)?shù)量本身就會發(fā)生變化。第二，耕地面積的增減，不但與基本農(nóng)田數(shù)量有關(guān)，還與納稅有關(guān)。過去種糧要繳納農(nóng)業(yè)稅，耕地面積自然越小越好，現(xiàn)在種糧不但不收稅，還有補(bǔ)貼，因此就有大量長期耕作但始終未納入統(tǒng)計(jì)范圍的“黑耕地”以及近年來開墾但未納入變更范圍的“新增”耕地產(chǎn)生。

2 新增耕地的調(diào)查情況

蘭州市各縣區(qū)根據(jù)外業(yè)核實(shí)的結(jié)果確定了新增耕地的范圍，按類型都屬于個(gè)人自己開墾的耕地。其中城關(guān)區(qū)、七里河區(qū)、西固區(qū)和安寧區(qū)四個(gè)縣區(qū)的新增耕地面積均為0公頃，紅古區(qū)、永登縣、皋蘭縣和榆中縣四個(gè)縣區(qū)新增耕地面積占蘭州市2010年度耕地面積的2.13%。經(jīng)過對第二次土地調(diào)查與1998年土地調(diào)查耕地面積數(shù)據(jù)的比對，城關(guān)區(qū)、七里河區(qū)、西固區(qū)、安寧區(qū)四個(gè)縣區(qū)的耕地面積從1998年到2007年一直呈現(xiàn)遞減的現(xiàn)象，根據(jù)蘭州市近年來大面積建設(shè)而耕地逐漸減少的現(xiàn)狀，蘭州市近郊四區(qū)不存在新增耕地，故而新增耕地面積為0公頃[3]。

2.1 資料整理與內(nèi)業(yè)處理

需要收集的資料：第二次土地調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)庫、1998年土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫、基本農(nóng)田劃定相關(guān)資料、土地開發(fā)整理項(xiàng)目資料、蘭州市低丘緩坡未利用地專項(xiàng)規(guī)劃、農(nóng)用地質(zhì)量等級更新調(diào)查評價(jià)與監(jiān)測成果資料、2009年以后的土地變更調(diào)查資料等。

新增耕地調(diào)查時(shí)，先將第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫、基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫、1998年土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫、部分土地整理項(xiàng)目等電子數(shù)據(jù)進(jìn)行坐標(biāo)轉(zhuǎn)換，將矢量數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換到西安80坐標(biāo)系統(tǒng)下；其次需要從第二土地調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)庫中提取耕地圖層，空間疊置分析扣除第二次土地調(diào)查基本農(nóng)田數(shù)據(jù)、第二次土地調(diào)查前已納入變更調(diào)查的耕地圖斑、土地開發(fā)整理項(xiàng)目、未利用地專項(xiàng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的圖斑等；最后與1998年土地詳查數(shù)據(jù)庫中的耕地圖層進(jìn)行空間疊置分析，提取第二次土地調(diào)查后新增的耕地。

2.2 調(diào)查核實(shí)

將內(nèi)業(yè)處理形成的新增耕地制作形成外業(yè)實(shí)地調(diào)查的工作地圖，進(jìn)行外業(yè)核實(shí)耕地的現(xiàn)狀，確定新增耕地的范圍和面積。

2.3 上圖標(biāo)注

根據(jù)蘭州市新增耕地調(diào)查核實(shí)結(jié)果，建立新增耕地圖層“XZTC”，利用GIS技術(shù)與“蘭州市各縣區(qū)耕地質(zhì)量等級成果補(bǔ)充完善成果”空間套合分析，標(biāo)記新增耕地質(zhì)量等別。根據(jù)“農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)”報(bào)備的自主開發(fā)確定的范圍以及相關(guān)農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門出具的相關(guān)文件，將其范圍內(nèi)確定為單位自行開墾的新增耕地字段標(biāo)注為“DWXZ”，其余新增耕地為個(gè)人自行開墾的新增耕地字段標(biāo)記為“GRXZ”。

3 新增耕地利用狀況

耕地是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，新增耕地的數(shù)量和質(zhì)量直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，更關(guān)系到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。蘭州市的新增耕地都是個(gè)人開墾的新增耕地。在此次調(diào)查中，個(gè)人開墾的新增耕地都在種植，個(gè)人對于新增耕地的利用基本達(dá)到了90%。即使個(gè)人對于新增耕地的土壤有機(jī)質(zhì)含量、肥力等還沒有完全投入，新增耕地的產(chǎn)出能力比之其他耕地不足，但是，個(gè)人對于新增耕地的改良期許很大，他們積極適度的恢復(fù)綠肥種植，盡可能的消滅冬閑田，以小肥換大肥，進(jìn)而提高土壤有機(jī)質(zhì)含量和耕地的產(chǎn)出能力。

4 自然因素、社會因素和經(jīng)濟(jì)因素對新增耕地后續(xù)開發(fā)利用的影響

4.1 自然因素

耕地作為可再生的自然資源，具有可用性、整體性、變化性、空間分布不均勻性和區(qū)域性等特點(diǎn)。農(nóng)田區(qū)局部地區(qū)的污染因素主要是因?yàn)椋阂皇切×饔蛐缘奈酃?，比較嚴(yán)重的是小流域區(qū)和鹽化工區(qū)。污染指標(biāo)因區(qū)域不同而不同，多以磷、氟、高錳酸鉀指數(shù)污染為主；二是電力、化工、冶金、建材工業(yè)的煙塵污染，其基本特點(diǎn)是具有局域性，強(qiáng)度高，但衰減快。煙塵污染除汞、鎘重金屬外，其中含有的有機(jī)物多環(huán)芳烴給新增耕地生態(tài)安全帶來了嚴(yán)重的影響。

4.2 社會因素

依據(jù)退耕還林的政策安排，退耕還林嚴(yán)格界定了退耕范圍，即25°以上的坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地和重要水源地15°～25°坡耕地，明確不得將基本農(nóng)田、土地整治耕地、坡改梯耕地等納入退耕范圍。但是對于這一政策的解讀存在誤區(qū)，關(guān)鍵原因是對于耕地資源價(jià)值認(rèn)識的不全面，對林業(yè)經(jīng)濟(jì)預(yù)期收益盲目樂觀，致使新增耕地利用、保護(hù)積極性不高。

4.3 經(jīng)濟(jì)因素

在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，出于對經(jīng)濟(jì)效益的追求，一些原本應(yīng)該種植糧食的耕地，被鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)戶用于養(yǎng)殖業(yè)、花卉業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和觀光休閑農(nóng)業(yè)。為解決新增耕地的“非糧化”現(xiàn)象，要從保障糧食的安全和保護(hù)耕地的土壤層出發(fā)，擴(kuò)大糧食耕種面積，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)戶的種糧積極性。endprint

5 新增耕地開發(fā)利用的對策建議

（1）確保新增耕地的“數(shù)質(zhì)雙升”，嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，加強(qiáng)耕地的用途管制，全面提高耕地的數(shù)量和質(zhì)量，提高農(nóng)民的種糧積極性。建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田和劃定永久性基本農(nóng)田，按照“認(rèn)定一批、建設(shè)一批、提升一批”的要求，扎實(shí)開展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。同時(shí)，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作，全面啟動永久基本農(nóng)田劃定工作，將一批旱澇保收、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施配套的優(yōu)質(zhì)耕地劃為永久基本農(nóng)田示范區(qū)，并利用農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證，同時(shí)推進(jìn)永久基本農(nóng)田“落地快、明責(zé)任、設(shè)標(biāo)志、表建冊、入圖庫”。通過各種政策落實(shí)，提高農(nóng)民的種糧積極性。

（2）合理規(guī)劃實(shí)施土地整理項(xiàng)目，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)無污染農(nóng)田。依據(jù)國家糧食安全政策、耕地保護(hù)政策以及實(shí)施易地開發(fā)戰(zhàn)略，為保證生態(tài)環(huán)境的改善、土地資源的持續(xù)利用以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，將新增耕地資源作為資產(chǎn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)膬?，并時(shí)序盤活、持續(xù)利用。蘭州市新增耕地主要是由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自行開墾形成的零散耕地，因此按照土地整理項(xiàng)目建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，歸并閑散耕地實(shí)施土地整理項(xiàng)目，以提高耕地質(zhì)量為主要目標(biāo)實(shí)施坡旱地改水澆地。包括推進(jìn)土地平整工程，合理確定田塊規(guī)模、改進(jìn)田塊形狀，耕地面積集中連片，改善農(nóng)業(yè)耕作條件等；加強(qiáng)田間灌溉與排水工程建設(shè)，穩(wěn)步提高水資源利用效率，使農(nóng)田抗旱排澇能力明顯增強(qiáng)；完善田間道路系統(tǒng)，優(yōu)化田間道、生產(chǎn)路布局，田間道路成網(wǎng)，布局合理，做好路田交接，提高道路的荷載標(biāo)準(zhǔn)和通達(dá)度。加強(qiáng)耕地地力培肥工程，科學(xué)合理使用農(nóng)藥和化肥，積極倡導(dǎo)使用生物農(nóng)藥和有機(jī)肥料，有效減少農(nóng)村化肥、農(nóng)藥等農(nóng)用物質(zhì)使用量和使用強(qiáng)度，提高土壤有機(jī)質(zhì)含量，防治新增耕地面源污染。

（3）運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段，科學(xué)管理土地資源。加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，建立和完善對耕地資源的綜合利用等技術(shù)體系，同時(shí)，開展新技術(shù)、新方法的試驗(yàn)示范，積極推進(jìn)科技成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用。要運(yùn)用高效、實(shí)用的信息采集與處理技術(shù)，抓緊國土資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)；要建立耕地資源等各種信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)國土資源信息社會共享。在做好以上工作的基礎(chǔ)上，提高耕地質(zhì)量和土地產(chǎn)出率，保護(hù)并提高糧食生產(chǎn)能力。同時(shí)，增加耕地管理的科技含量，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，提高對耕地利用的監(jiān)測能力，設(shè)立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級耕地保護(hù)固定觀測點(diǎn)，隨時(shí)掌握耕地變化情況[4]。

參考文獻(xiàn)

[1]國土資源部辦公廳關(guān)于開展全國耕地后備資源調(diào)查評價(jià)工作的通知[Z].（國土資廳發(fā)，[2014]13號）.

[2]《關(guān)于完善二次調(diào)查中耕地增加或減少有關(guān)政策的通知》[Z].（國土資廳發(fā)[2009]70號）.

[3]余丹丹，蔣勝華，薛衛(wèi)星.耕地后備資源的調(diào)查評價(jià)[J].科技創(chuàng)新與生產(chǎn)力，2016（3）：17-19.

[4]張濤.土地整治新增耕地質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系優(yōu)化及應(yīng)用研究[D].浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)，2015：1-56.endprint