我國農民工市民化推進問題研究

張鈺

摘要：重塑農民工的市民化身份不僅包括自上而下的強制性制度變遷路徑，還不可忽略自下而上公民意識覺醒自主爭權路徑。如何實現“政策”與“人”的融洽銜接，成為解決農民工市民化有序推進問題的關鍵。因此本文提出“政府-公民權利資源整合”框架，為我國農民工市民化問題研究提供一個視角，同時基于公民身份理論，探討我國農民工市民化推進中實質身份轉換與落實問題，并給出有序推進建議。

關鍵詞：農民工 市民 公民身份 政策與人

一、問題提出與分析理論框架

農民工這一概念是中國特定城鄉二元治理體制的產物，它具有“農”、“工”雙重身份特征。他們的戶籍身份是農業戶口，通常被視為農村社區成員，這是關于“農民”的身份特征；而在中國現代化進程中，農民主動或被迫遷移到城市，從事非農業活動，成為新型產業工人，這是關于他們“工人”的身份特征。農民工現實身份的雙重性，使農民工遭受社會排斥，淪為城市生活中的“二等公民身份”、“次等公民身份”，他們中有大量從事著臟亂差、高體力要求的工作，他們為城市創造財富，卻享受不到與市民同等的自主擇業機會、福利保障權益、公平受教育機會、參與城市政治生活機會等。這些現象的根源是我國“城鄉分治”的治理格局下戶籍身份對公民身份僭越的體現，這種治理格局下制度、政策設計因遵循城市優先、工業優先、市民優先的權益分配邏輯，造成我國“公民身份統一性與公民權利的差異性之間存在巨大鴻溝”。

近年來，我國在解決農民工問題上的思路是打破原先的“城鄉分治，一國兩策”的治理格局，實現農民工有序市民化。如2012年十八大報告中明確提出過要“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化”；2014年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》提出：“不僅要放開小城鎮落戶限制，也要放寬大中城市落戶條件”，推動20個多個省份實現城鄉統一登記的居民戶口制度；2016年，公安部召開電視電話會議，部署全國公安機關扎實有力推進戶籍制度改革，以4類群體為重點，加快提高戶籍人口城鎮化率。透析這些文件、會議背后的內在邏輯是政府響應市場經濟下的人力資源要求，努力實現治理體制由城鄉二元分割轉為城鄉一體。但是在堅定不移地推進制度改革進程中，農民工市民化問題的解決一方面暴露出政策供給過多，一方面又流于“形式上市民化”的特點。具體表現為：盡管強調破除制度藩籬的政策支持很多，但是碎片化賦權、個體賦權不足等現象很突出，制度改革實質性進展收效甚微。另外，盡管在物理層面上的人口流動、職業變化、制度地位農民工市民化獲得法定認同，但是在心理層面上“原市民”對“新市民”的城市融合感不強，農民工自身對新獲市民身份認同感也較低。

由此可見重塑農民工市民化公民身份不僅要包括自上而下的強制性制度變遷路徑，還不可忽略自下而上公民意識覺醒自主爭權路徑。正如鄭航生教授所說：“外部‘賦能與自身‘增能是解決農民工問題的出路”，那么如何實現“政策”與“人”的融洽銜接，成為解決農民工市民化有序推進問題的關鍵。

于此，筆者在贊同鄭航生教授觀點基礎上，試圖從“政府—公民權利資源”整合框架出發，著眼于公民身份落實，探討農民工市民化過程中暴露出的問題，進而提出實現“政策”與“人”的融洽銜接的建設性建議。

二、農民工市民化實質

到底什么是農民工市民化，這個問題不僅關系到農民工市民化身份轉換程度，還關系到農民工的公民權利最終落實。從社會學的意義上講，市民并不僅僅是指具有城市戶籍的居民，更是具有公民身份的居民，意味著完整的融入城市生活。

在綜合學者的相關研究后，筆者認為農民工市民化包括五層涵義：第一、農民工在城市工作時應被正規勞動市場認同和保護，同工同酬，不受戶籍和身份的限制；第二、農民工同樣享受城市福利體系提供的基本公共服務，與本地市民一樣公正公平地納稅、參保和享受保障，不被排斥在福利體系之外，也不享受特殊照顧，撕掉身份標簽；第三、農民工在城市政治生活中與本地市民一樣享受依據憲法應該有的各項政治權利，這意味著他們是城市中平等的一份子；第四、農民工在城市居住生活中不被隔離和排斥，與本地市民和諧融合地在一起居住；第五、農民工群體在謀生職業、社會身份、人力資本、文化素質、心理心態和意識行為上完成從農民向市民轉換的過程，既抗拒“被邊緣化”，也拒絕“自邊緣化”。

三、農民工市民化有序推進路徑

農民工市民化就是要逐步實現農民工與城市居民身份統一、權利一致、地位平等，最終使農民工融入城市生活成為真正市民。在這個過程中，政府既有法定責任義務推動市民權的落實，農民工又有權利爭取市民身份構建，有意愿也有能力實現身份轉變。因此從農民工自身發展與制度政策變遷結合起來考慮，筆者針對特定問題給出具體建議：

（一）體制機制創新，穩步有序推進市民化

城鄉二元的戶籍制度是橫在農民工和城鎮市民身份之間的根本制度障礙，這已是共識。但就各地戶籍制度改革的實踐來看，各地存在改革推進模式的差異性和改革強度的不同，現行戶籍制度實際上并未從根本上實現身份的平等，并未真正實現“去價值化”或“去等級化”。例如，取消了形式上的二元戶籍，但附著在戶籍制度上的福利制度并沒有發生實質改變，造成農民工權利缺失，生活成本加重。

因此筆者建議國家要出臺具體政策，切實推進戶籍制度改革：取消戶籍制度決定福利待遇的功能；改革人口登記制度，推行一元化戶口登記，平等化身份標識。另外，由于我國農民工市民化進程是規模空前的人口遷徙，各地方政府在社會管理、社會保障等方面都要進行相關資金投入的調整，因此要建立財政資金動態調整機制，各地方政府根據農民工市民化實際情況，及時調整資金分配。

（二）加大政策改革力度，推動社會福利均等化

我國為實現公共服務均等化，出臺了一系列政策和文件，涉及到保護農民工就業合法權益，但是在政策具體落實過程中卻出現一系列問題，如農民工簽訂勞動合同的比例不高，合同期限短、內容不規范、履約不理想問題；農民工參保意識不強，且缺乏維權意識；由于“農民工子女”身份標簽，難以共享城市教育基礎設施、教育資源；農民工大多數經濟收入處于社會底層，外加自身觀念的限制，傾向與內部同質群體交往，城市融入困難等。endprint

農民變市民，更重要的是要實現公共服務均等化，進而消除身份地位上的差距。因此，應該針對不同需求進一步推行公共服務均等化：第一，促進農民工在城鎮穩定就業，合理穩定提高農民工工資水平，實現同工同酬。第二，針對農民工特點，健全公共醫療保障體系，對參保積極性不高的群眾采取降低醫保起付標準等多種方式動員他參保，對流動性較強農民工，加快建立農民工醫療保險的轉移接續機制。第三，在確保農民工子女享受平等的受教育權時，要將農民工子弟學校納入地方財政保證，均衡配置教學資源足額撥付教育經費。第四，并且要針對農民工工資糾紛問題，要發揮工會維權作用。

（三）實現觀念轉變，建設包容型城市環境

這里指的是多方（城市居民、城市管轄者、農民工、主流媒體）觀念的轉變，在農民工市民化過程中實現身心平衡。

政府出于代表轄區市民集團利益的考慮，在農民工市民化推進過程中陷入矛盾心理，他們既需要大批的“農民工”進城，通過廉價的勞動力，促進城市經濟和城市社會的發展，又擔心讓農民工轉化為城市市民后，不利于城市經濟體制的平穩轉軌和城市社會的穩定。因此有些政府在農民工問題解決上，并未起到領航和推動作用，反而存在資源分配歧視，損害農民工權利。

此外，由于長期的城鄉隔絕和二元社會結構，城市居民有很強的身份優越感：一方面他們對農民工持“接納”態度，分擔城市居民不愿意做的、危險的工作；另一方面又是拒絕的心態，他們認為農民工進城會妨礙了他們的利益，會分享本應屬于他們的城市經濟發展成果。

農民工自身主動市民化意識不強、能力不足，也是造成農民工市民化障礙的一大原因。在現實身份轉化過程中，農民工受制于傳統鄉土觀念、自身素質較低，加上自身欠缺組織能力、經濟能力、職業能力，難以到達主動市民化時機；此外如果不關注他們自身轉換意愿，強行推進市民化，這樣的轉化是浪得虛名的，會造成農民工排斥心理。

針對以上思想觀念誤區，各界媒體應有正確的輿論方向，客觀看待農民工與市民的關系，尤其增多農民工對城市的貢獻事件的報道，糾正市民錯誤觀念；政府應率先除去對農民的偏見與歧視，加大改革力度，破除二元制壁壘，掃清政策制度障礙；此外還需要培養農民自身能力，適應城市生活，早日實現實現主動轉化時機。

（四）重視政治權利，實現社會公正

農民工作為與市民同一社會中的公民，為城市經濟發展做出了貢獻，理應享有與市民平等的權利，參與政治，實現自己的政治權利。但是農民工政治權利卻未被重視，表現在：（1）基本上被排除在城市政治過程之外；（2）無法有效地通過工會組織表達自己的利益訴求。

因此要通過各個途徑，改變其政治參與中的弱勢地位：要完善選舉法律法規，保障農民工選舉權與被選舉權；創新機制，形成民主協調決策的機制，把農民工的政治權利要求納入到現行體制框架內；加強宣傳，增強農民工依法保護自己權益的意識；尤為根本的是要變革阻礙公民政治參與的城鄉二元結構，讓廣大農民工有自由遷徙、定居的權利，各級黨和政府對其一視同仁，保障其政治權利。

參考文獻：

[1]張金慶，冷向明.現代公民身份與農民工有序市民化研究[J].復旦學報（社會科學版），2015（6）.

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[4]劉愛玉.城市化過程中的農民工市民化問題[A].社會學視野，http：//www.sociologyol.org/yanjiubankuai/tuijianyuedu/tuijianyueduliebiao/2012-04-02/14147.html.訪問日期2017年2月2日.endprint