淺析我國立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算管理制度的監(jiān)督現(xiàn)狀

張紹琳

摘要：人民代表大會(huì)及其常設(shè)委員會(huì)是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，作為國家的立法機(jī)關(guān)，其職權(quán)主要體現(xiàn)在立法和監(jiān)督兩個(gè)方面，對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行審查和監(jiān)督是國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督職權(quán)的重要組成部分，也是憲法賦予我國人大的固有職權(quán)，加強(qiáng)和完善人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算審批監(jiān)督的職權(quán)，對(duì)于完善預(yù)算管理制度，推進(jìn)政府依法行政，以及建設(shè)社會(huì)主義政治文明十分重要。

關(guān)鍵詞：政府預(yù)算 預(yù)算審查和監(jiān)督 人民代表大會(huì)

一、我國人大對(duì)政府預(yù)算審查和監(jiān)督的歷史與現(xiàn)狀

在我國，1954年的憲法就明確規(guī)定全國人民代表大會(huì)具有審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和決算的職權(quán)，同時(shí)在全國人民代表大會(huì)的常設(shè)委員會(huì)中也設(shè)置了預(yù)算委員會(huì)。可以說，預(yù)算審查監(jiān)督作為人大的一項(xiàng)基本職能，在我國首部憲法中便得到了體現(xiàn)，只是當(dāng)時(shí)對(duì)于具體的審查和批準(zhǔn)預(yù)算的程序并沒有進(jìn)行明確的規(guī)定。

二、存在的問題

1.預(yù)算審查的時(shí)間短

一是人民代表大會(huì)召開時(shí)間短，全國人民代表大會(huì)一般在10-15天，省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)一般在5-7天，市、縣級(jí)人民代表大會(huì)更短。二是預(yù)算報(bào)告和預(yù)算草案提供的時(shí)間晚，通常在召開會(huì)議時(shí)，代表才能看到預(yù)算的有關(guān)材料。三是人民代表大會(huì)的議程多任務(wù)重而且審議的內(nèi)容多，在這樣的情況下不可能將預(yù)算審查做得深入細(xì)致。

2.代表的專業(yè)水平有限

在我國的人大代表中，有的審查人員業(yè)務(wù)水平低，真正熟悉預(yù)算業(yè)務(wù)的代表不多，實(shí)質(zhì)性的問題審查不到位等的存在，有的代表權(quán)利意識(shí)薄弱，認(rèn)為人大對(duì)預(yù)算的審查批準(zhǔn)只是履行程序、走過場預(yù)算審查沒有實(shí)效性或者是時(shí)效性差。有的縣級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算根本就不進(jìn)行審查，舉手通過批準(zhǔn)就算完成任務(wù)了。

3.預(yù)算審查的重點(diǎn)不突出

人民代表大會(huì)審查的重點(diǎn)應(yīng)該是預(yù)算草案，而報(bào)告是對(duì)預(yù)算草案的說明。但現(xiàn)在的情況是，預(yù)算報(bào)告成了財(cái)政工作匯報(bào)或者說是財(cái)政工作的表述。代表審查的主要對(duì)象是預(yù)算報(bào)告，對(duì)于預(yù)算草案，由于事件原因和業(yè)務(wù)水平的限制，審查得很少，提出的一些意見和建議大都是泛泛而談。

4.批準(zhǔn)的內(nèi)容為“一攬子表決”

人民代表大會(huì)通過表決的是預(yù)算安排的總體情況，即總的收入和支出情況。所以表決也是籠統(tǒng)的表決和捆綁式的表決，不能對(duì)某個(gè)部門預(yù)算或某項(xiàng)資金預(yù)算實(shí)行單項(xiàng)表決，審批的具體性差。否決權(quán)的行使將使得政府部門編制提交的預(yù)算草案確定地不再發(fā)生效力，可能造成財(cái)政事項(xiàng)乃至國家權(quán)力停擺的后果。因此，這種一攬子表決的方式在一定程度上虛置了審批權(quán)。

5.法律依據(jù)不夠充實(shí)可靠

我國目前對(duì)于預(yù)算違法行為的規(guī)定體現(xiàn)在《預(yù)算法》和《財(cái)政違法行為處罰處分條例》之中。然而這兩部法律法規(guī)對(duì)預(yù)算違法行為的規(guī)定過于簡單。首先，《預(yù)算法》對(duì)違法行為的規(guī)定不夠明確，適用上易造成疏漏。其次，違法行為的種類規(guī)定不足。而且，《預(yù)算法》對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、經(jīng)理國庫的銀行的預(yù)算違法行為也缺乏相應(yīng)規(guī)定。

三、加強(qiáng)我國立法機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算審查和監(jiān)督的有效措施

1.審批時(shí)間提前并延長

審批時(shí)間充裕有利于立法機(jī)關(guān)進(jìn)行細(xì)致、深入的預(yù)算審查。西方發(fā)達(dá)國家一般要求政府提前三個(gè)月至半年將草案提交給議會(huì)，如德國預(yù)算議會(huì)僅一讀（相當(dāng)于我國的初審）就要三個(gè)月，印度的預(yù)算立法審議長達(dá)75天，德國聯(lián)邦議院對(duì)預(yù)算的審查可以持續(xù)四個(gè)月之久，而美國預(yù)算審批則有八個(gè)月左右。我們可以參照西方國家的做法，在與預(yù)算編制時(shí)間相協(xié)調(diào)的前提下，將預(yù)算審批延長。預(yù)算審批終審的時(shí)間也要與人民代表大會(huì)會(huì)期相協(xié)調(diào)并將草案較早發(fā)給代表，以利于他們做好準(zhǔn)備。

2.提高代表的業(yè)務(wù)水平

提高代表整體的業(yè)務(wù)水平，可以通過定期培訓(xùn)提高代表們的專業(yè)知識(shí)素養(yǎng)，在每年的人大會(huì)召開之前，請(qǐng)專業(yè)人士對(duì)各地方的代表進(jìn)行培訓(xùn)或通過遠(yuǎn)程課程的方式進(jìn)行培訓(xùn)。也可以在選代表時(shí)做一些專業(yè)知識(shí)的考核通過了考核才可參加代表的選舉。

3.建立專門的預(yù)算工作小組

完善的預(yù)算審批組織和高素質(zhì)的審批人員可以為專業(yè)性和高質(zhì)量的預(yù)算審批奠定必要的組織基礎(chǔ)。關(guān)于這一點(diǎn)，我國可以借鑒美國的做法。美國早在1974年就在國會(huì)內(nèi)部成立了專門的預(yù)算辦公室，他們都擁有經(jīng)濟(jì)學(xué)或公共經(jīng)濟(jì)學(xué)等方面的高等學(xué)位，除此之外國會(huì)還設(shè)有專門負(fù)責(zé)預(yù)算支出審批和預(yù)算收入審批委員會(huì)。因此我國可以結(jié)合我國實(shí)際情況，成立由專家構(gòu)成的預(yù)算工作小組，這樣可以保證我國預(yù)算審批的高效進(jìn)行。

4.建立分項(xiàng)審批

在當(dāng)前預(yù)算編制過于粗放的情況下，預(yù)算的審批只可能停留在面上而無法深入。一旦預(yù)算編制制度的改革得以完成，因此，預(yù)算審批由現(xiàn)在的綜合審批方式改為分項(xiàng)審批，則可以減輕人大代表關(guān)于預(yù)算草案遭到否決的嚴(yán)重后果的擔(dān)心和顧慮，他們可以只對(duì)明顯不合理的預(yù)算議案投反對(duì)票，而其余的議案則能順利通過審批。同時(shí)，分項(xiàng)預(yù)算的否決不僅影響來年的預(yù)算執(zhí)行，而且必然招致法律對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)罰。因此這種方式必然增加預(yù)算編制部門的工作壓力，督促其盡量優(yōu)化預(yù)算草案，科學(xué)合理地編制預(yù)算。伴隨著中國預(yù)算編制制度的改革，復(fù)式預(yù)算的形式必將更加豐富，預(yù)算覆蓋的范圍越來越全面，同時(shí)，部門預(yù)算也會(huì)越來越精細(xì)。在這種形勢下，實(shí)行預(yù)算分項(xiàng)審批的路不會(huì)很遠(yuǎn)，且不會(huì)有很大的工作難度，并且實(shí)行分項(xiàng)審批更有利于推進(jìn)預(yù)算編制的改革與完善。

5.健全相關(guān)法律

首先，針對(duì)我國《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算違法行為規(guī)定過于簡單的現(xiàn)狀，應(yīng)該進(jìn)一步增加預(yù)算違法行為的種類。我國是社會(huì)主義，認(rèn)定預(yù)算違法行為時(shí)不能僅僅考慮是否完成預(yù)算收入或者超過預(yù)算支出，而應(yīng)更多地從規(guī)范預(yù)算職權(quán)行使、強(qiáng)調(diào)預(yù)算程序合法、切實(shí)保護(hù)人民的合法權(quán)利與應(yīng)有福利等方面考量。其次要落實(shí)法律責(zé)任，明晰責(zé)任的承擔(dān)方。現(xiàn)行《預(yù)算法》只規(guī)定了由相關(guān)的直接責(zé)任主體先行承擔(dān)具體責(zé)任。這一規(guī)定有其合理性，但是政府并不能因此而免除責(zé)任，可以對(duì)相關(guān)單位采取凍結(jié)支出、停止劃撥預(yù)算資金等責(zé)任形式，以使其付出“合法性減損”或“信用減等”的代價(jià)。

四、結(jié)論

總體來說，我們應(yīng)該以建立健全預(yù)算法為根本，以加強(qiáng)人大代表預(yù)算法律知識(shí)健全與教育為依托，以改善預(yù)算審批制度為手段，不斷完善我國的政府預(yù)算管理制度。

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