淺析我國立法機關對預算管理制度的監督現狀

張紹琳

摘要：人民代表大會及其常設委員會是我國的權力機關，作為國家的立法機關，其職權主要體現在立法和監督兩個方面，對政府預算進行審查和監督是國家權力機關監督職權的重要組成部分，也是憲法賦予我國人大的固有職權，加強和完善人大及其常委會對預算審批監督的職權，對于完善預算管理制度，推進政府依法行政，以及建設社會主義政治文明十分重要。

關鍵詞：政府預算 預算審查和監督 人民代表大會

一、我國人大對政府預算審查和監督的歷史與現狀

在我國，1954年的憲法就明確規定全國人民代表大會具有審查和批準國家的預算和決算的職權，同時在全國人民代表大會的常設委員會中也設置了預算委員會。可以說，預算審查監督作為人大的一項基本職能，在我國首部憲法中便得到了體現，只是當時對于具體的審查和批準預算的程序并沒有進行明確的規定。

二、存在的問題

1.預算審查的時間短

一是人民代表大會召開時間短，全國人民代表大會一般在10-15天，省、自治區、直轄市人民代表大會一般在5-7天，市、縣級人民代表大會更短。二是預算報告和預算草案提供的時間晚，通常在召開會議時，代表才能看到預算的有關材料。三是人民代表大會的議程多任務重而且審議的內容多，在這樣的情況下不可能將預算審查做得深入細致。

2.代表的專業水平有限

在我國的人大代表中，有的審查人員業務水平低，真正熟悉預算業務的代表不多，實質性的問題審查不到位等的存在，有的代表權利意識薄弱，認為人大對預算的審查批準只是履行程序、走過場預算審查沒有實效性或者是時效性差。有的縣級人民代表大會對預算根本就不進行審查，舉手通過批準就算完成任務了。

3.預算審查的重點不突出

人民代表大會審查的重點應該是預算草案，而報告是對預算草案的說明。但現在的情況是，預算報告成了財政工作匯報或者說是財政工作的表述。代表審查的主要對象是預算報告，對于預算草案，由于事件原因和業務水平的限制，審查得很少，提出的一些意見和建議大都是泛泛而談。

4.批準的內容為“一攬子表決”

人民代表大會通過表決的是預算安排的總體情況，即總的收入和支出情況。所以表決也是籠統的表決和捆綁式的表決，不能對某個部門預算或某項資金預算實行單項表決，審批的具體性差。否決權的行使將使得政府部門編制提交的預算草案確定地不再發生效力，可能造成財政事項乃至國家權力停擺的后果。因此，這種一攬子表決的方式在一定程度上虛置了審批權。

5.法律依據不夠充實可靠

我國目前對于預算違法行為的規定體現在《預算法》和《財政違法行為處罰處分條例》之中。然而這兩部法律法規對預算違法行為的規定過于簡單。首先，《預算法》對違法行為的規定不夠明確，適用上易造成疏漏。其次，違法行為的種類規定不足。而且，《預算法》對審計機關、監察機關、經理國庫的銀行的預算違法行為也缺乏相應規定。

三、加強我國立法機關對政府預算審查和監督的有效措施

1.審批時間提前并延長

審批時間充裕有利于立法機關進行細致、深入的預算審查。西方發達國家一般要求政府提前三個月至半年將草案提交給議會，如德國預算議會僅一讀（相當于我國的初審）就要三個月，印度的預算立法審議長達75天，德國聯邦議院對預算的審查可以持續四個月之久，而美國預算審批則有八個月左右。我們可以參照西方國家的做法，在與預算編制時間相協調的前提下，將預算審批延長。預算審批終審的時間也要與人民代表大會會期相協調并將草案較早發給代表，以利于他們做好準備。

2.提高代表的業務水平

提高代表整體的業務水平，可以通過定期培訓提高代表們的專業知識素養，在每年的人大會召開之前，請專業人士對各地方的代表進行培訓或通過遠程課程的方式進行培訓。也可以在選代表時做一些專業知識的考核通過了考核才可參加代表的選舉。

3.建立專門的預算工作小組

完善的預算審批組織和高素質的審批人員可以為專業性和高質量的預算審批奠定必要的組織基礎。關于這一點，我國可以借鑒美國的做法。美國早在1974年就在國會內部成立了專門的預算辦公室，他們都擁有經濟學或公共經濟學等方面的高等學位，除此之外國會還設有專門負責預算支出審批和預算收入審批委員會。因此我國可以結合我國實際情況，成立由專家構成的預算工作小組，這樣可以保證我國預算審批的高效進行。

4.建立分項審批

在當前預算編制過于粗放的情況下，預算的審批只可能停留在面上而無法深入。一旦預算編制制度的改革得以完成，因此，預算審批由現在的綜合審批方式改為分項審批，則可以減輕人大代表關于預算草案遭到否決的嚴重后果的擔心和顧慮，他們可以只對明顯不合理的預算議案投反對票，而其余的議案則能順利通過審批。同時，分項預算的否決不僅影響來年的預算執行，而且必然招致法律對相關機構和人員的責罰。因此這種方式必然增加預算編制部門的工作壓力，督促其盡量優化預算草案，科學合理地編制預算。伴隨著中國預算編制制度的改革，復式預算的形式必將更加豐富，預算覆蓋的范圍越來越全面，同時，部門預算也會越來越精細。在這種形勢下，實行預算分項審批的路不會很遠，且不會有很大的工作難度，并且實行分項審批更有利于推進預算編制的改革與完善。

5.健全相關法律

首先，針對我國《預算法》對預算違法行為規定過于簡單的現狀，應該進一步增加預算違法行為的種類。我國是社會主義，認定預算違法行為時不能僅僅考慮是否完成預算收入或者超過預算支出，而應更多地從規范預算職權行使、強調預算程序合法、切實保護人民的合法權利與應有福利等方面考量。其次要落實法律責任，明晰責任的承擔方。現行《預算法》只規定了由相關的直接責任主體先行承擔具體責任。這一規定有其合理性，但是政府并不能因此而免除責任，可以對相關單位采取凍結支出、停止劃撥預算資金等責任形式，以使其付出“合法性減損”或“信用減等”的代價。

四、結論

總體來說，我們應該以建立健全預算法為根本，以加強人大代表預算法律知識健全與教育為依托，以改善預算審批制度為手段，不斷完善我國的政府預算管理制度。

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