水環境治理PPP融資模式風險管理研究

林松池

（溫州職業技術學院，浙江溫州 325035）

水環境治理PPP融資模式風險管理研究

林松池

（溫州職業技術學院，浙江溫州 325035）

當前，PPP融資模式已在水環境治理中廣泛應用，政府、社會資本、項目公司、金融機構、咨詢公司等作為利益相關者，都會參與到PPP項目中。在項目的各個階段，會面臨不同的風險。如何有效地預防和規避風險是水環境治理PPP融資項目成功的前提。為了保證 PPP項目的績效，面對PPP項目不同時期存在的風險，各參與方應優勢互補，做好風險防范工作。

風險；PPP模式；水環境治理

作為政府與社會資本合作模式的典范，PPP（Public Private Partnership）項目融資模式，近年在國內水環境治理項目中風生水起。作為研究熱點，理論界與實務界探討水環境治理PPP融資模式，優點談的多，風險提的少。作為一種新型融資模式，PPP在我國發展歷史不長，風險控制的意識、手段相對滯后。對PPP融資項目風險如何識別、應對，仍然做得很不夠，亟待引起項目各方的高度重視和警覺。

一、水環境治理項目PPP模式的利益相關者

PPP融資模式下水環境治理項目的參與者眾多，主要的利益相關者有：政府、社會資本、項目公司、金融機構和咨詢公司。

（一）政府

在水環境治理PPP項目中，政府的角色多樣，是項目的發布者、參與者和所有者。第一，政府要作為投融資政策的制定者和PPP項目的發布者，對PPP法律環境的建立和完善有義不容辭的責任[1]。第二，政府作為PPP項目的合作伙伴和參與者，基于利益共享和風險均擔原則，在做好 PPP項目選擇和確定工作時，必須承擔一定的責任和風險。第三，在特許經營期結束時，水環境治理PPP項目產權歸屬于政府，政府屬于該項目的最終所有者。

（二）社會資本

PPP融資模式中的社會資本定義寬泛，既包括民間資本，也涵蓋國有企業、外資企業的投資。在眾多可選的社會資本中，政府首先要以公開招標的方式來確定參與水環境治理PPP項目融資的出資方，后再由社會資本與政府方以協商或合同約定的形式成立項目公司。也可以是一些實力雄厚、公司信譽良好且具有一定行業經驗的企業社會資本，發掘潛在的水環境治理PPP項目；然后，作為項目發起人，召集其他有意向的投資者，以項目建議書的形式向政府部門舉薦，成立項目公司。這類企業往往具備豐富的水環境治理專業知識和雄厚的技術力量。

（三）項目公司

項目公司是水環境治理PPP項目的具體實施者。項目公司可由社會資本單獨設立，亦可由社會資本與政府共同出資設立而成，具備獨立的法人資格，需要自主運營、自負盈虧。基于 PPP融資模式的水環境治理項目，項目公司需對項目所涉的融資、設計、建設、運營、移交等主要工作做好把控，與所有參與主體發生法律和經濟關系。

（四）金融機構

與水環境治理PPP項目有關的金融機構主要包括政策性銀行、商業銀行、保險公司。對于符合國家產業政策投資的PPP項目，政策性銀行會給予低息、無息貸款等特殊的信貸支持。商業銀行是水環境治理PPP項目最重要的資金供應者，主要為水環境治理PPP項目提供各種融資服務。保險公司可以通過開發合適的信用險種，對各參與方履約風險進行承保。在PPP項目的不同時期，各個參與主體都可以通過購買保險來轉移風險。

（五）咨詢公司

由于水環境治理PPP項目的參與者眾多，資金來源復雜多樣，投資的結果具有較大的不確定性。因此，非常需要有實戰經驗的咨詢公司來參與和指導，利用他們累積的項目咨詢經驗，對整個PPP項目的運作提供咨詢服務。同時，作為獨立的第三方，咨詢公司的參與，能提高項目的吸引力和公信力，平衡市場化各方力量，對各方的利益關切，起到一個外部監督作用[2]。

各參與主體業務關系見圖1。

圖1

二、生命周期視角下水環境治理PPP項目風險識別

基于生命周期視角，可以將水環境治理PPP項目分為項目前期、項目建設期、項目運營期、項目移交期四個階段，各個階段會面臨不同的風險。

（一）項目前期

項目前期是整個項目管理運作的基礎，直接關系到項目后期能否成功。涉及到的主要風險有：融資風險、公私合作風險等。

1.融資風險。水環境治理PPP項目所需資金數額巨大，而融資渠道又不寬敞。多數 PPP項目會通過銀行進行信用貸款，而其他的融資方式占比很少。水環境治理項目本身的優質固定資產不足、未來收益不好確定，可能難以通過銀行嚴格的審核條件。不能及時足額到位項目資金，出現資金鏈斷裂，使得項目難以在規定期限內完成融資，出現融資風險。

2.公私合作風險。社會資本在與政府合作投資水環境治理PPP項目中，由于雙方信息不對稱，不能及時有效地溝通，對政府政策、規定或者項目風險的理解不透徹，以致于項目合同談判時間被拉長，費用被增大。社會資本方在準備階段已經開始付出相應的成本，倘若遇到政府工作效率低下，審批流程繁瑣，工作人員辦事拖拉，必將會使各方的投融資成本大幅度提升，最終可能會影響合作的雙贏。

（二）項目建設期

項目進入建設期后，便需要開始償付利息、支付工程款；對各方來說，項目按時保質保量完成顯得尤為重要。主要風險有項目建設風險、施工風險等。

1.項目建設風險。在水環境治理項目建設過程中，項目建設進度的快慢，受人力、資金和技術等要素約束。如果人力、資金、技術跟不上項目的建設進度，項目將不能按計劃運營，致使項目成本增加，導致項目投融資失敗。對于PPP項目而言，由于項目的周期較長，所需資金較大，出現建設風險的概率較大。

2.施工風險。施工過程中，施工人員有可能會違反操作規則，罔顧安全生產，造成人員傷亡、財產損失。或造成工程質量不合格，須返工或增加投入，影響項目的投資收益。

（三）項目運營期

項目運營期是PPP水環境治理融資項目的核心階段。主要風險有項目運營風險、投資收益風險等。

1.項目運營風險。由于PPP融資模式的特許經營期較長，在這么長的時間跨度內，必定會導致項目的運營難度增加，運營風險加大。因此，在PPP融資模式中，項目運營風險是較為常見的一種風險因素，通常可分為管理風險和技術風險。管理風險是由于PPP項目在運營過程中，相應的管理經驗缺乏、技術準備不充分等原因導致成本超支，收益下降，項目面臨的風險[3]。技術風險是指在項目運營期間由于技術缺陷所造成的項目工程質量不達標而面臨的風險。

2.投資收益風險。獲得合理利潤回報是社會資本參與PPP項目的主要目的。但由于水環境治理PPP項目所需資金規模大、投資回報期長，隨著社會經濟形勢的變化，在項目運營期內可能出現實際收益達不到約定的投資收益。故對投資項目的選擇和研判，也是較大的考驗和風險。

（四）項目移交期

基于生命周期視角，項目移交期已是水環境治理PPP項目的最后一個階段。在此階段，根據合約，項目公司需將功能完備的水環境治理PPP項目無償移交給政府相關部門。但是，此階段可能由于項目在運行過程中，維護不到位，導致設備老化、硬件設施質量下降，達不到移交的約定條件，存在未達法定移交條件風險。

（五）貫穿全生命周期的風險

貫穿整個生命周期的風險包括：法律、政策風險，信用風險，市場風險。

1.法律、政策風險。為了有效緩解地方政府投資不足問題，有序引導民間資本投資，各地力推PPP融資模式項目。穩定健全的法律、法規是支撐PPP模式發展的重要因素，但在PPP模式遍地開花的當下，相配套的法律法規尚不完善，法律體系尚不健全。公私合營中，政府作為行政主體有更大的權利，各地方政府也在不斷的出臺PPP項目操作指引，這些操作指引存在一定的隨意性和差異性，可能會造成執行的政策和操作指引不一致的風險。政策風險會給項目的運行帶來較大的影響，且這種風險因素不好控制，難以實現早期預防。

2.信用風險。信用風險是指項目參與各方未能履行約定契約中的義務和責任，給項目帶來直接或間接的危害。在PPP項目合作過程中，參與各方要嚴格履行合約規定的相關責任和義務。PPP融資模式的核心優勢在于利益共享、風險共擔，基礎在于各方的合約履行。參與各方如果缺乏信用基礎，必將導致PPP項目的合作失效。

3.市場風險。水環境治理PPP項目由于其時間長的特點，其未來的收益會受需求、價格、市場競爭等因素的影響，甚至利率、通貨膨脹以及匯率等因素也會影響到PPP項目的運營。對于那些具有商品屬性的準公共產品而言，在基于PPP模式的運營管理過程中，必定要經歷市場風險的洗禮；市場風險對項目運營成功有著重要的影響，從而考驗投資者的利潤。

三、水環境治理項目PPP模式的風險防范

面對水環境治理PPP項目不同時期存在的風險，各參與方可以從以下幾個方面開展成功運營，做好風險防范工作。

（一）政府方面

1.健全 PPP立法，規范風險分擔方的行為。水環境治理PPP融資項目中，政府、社會資本、融資中介機構三個部門的職能和權利邊界都不盡相同。合作三方的地位對等是項目能否成功運作的關鍵，三方合作關系的維持有賴于完善的制度環境和成熟的立法架構。各級政府應制定相應的法律、法規，規范和明確 PPP的應用范圍、操作流程，將PPP交易流程規范化、標準化。在PPP項目細則的具體制定中，我們需要考慮潛在的法律風險，盡可能從源頭上解決各方對項目的擔憂。

2.減少政府行政干預，建立合理的風險分擔機制。在水環境治理 PPP項目中，政府作為參與主體，相對強勢，如何有效制約政府部門的行政權利，顯得尤為重要。在這個過程中，政府應嘗試改變自身職能，從運營者向監管者轉變，從對企業負責轉向對公眾負責，減少對項目運作的干預。賦予社會資本自主經營權，增強政府部門對私營部門的信心。充分挖掘私營部門在項目資金、管理和風險應對方面的優勢。在 PPP項目協議簽訂前，各方要將風險分擔流程制度化，以便在出現各種風險時以便有據可查，迅速找到合適的承擔者。

3.加強 PPP模式專項人才建設，提升風險分擔能力。水環境治理PPP融資模式要求從業人員具備高規格素質，涉及法律、金融、財務、風險管理等多個領域的專業知識。做好PPP融資工作，既需要相關的理論高度，又需要一定的實踐深度。作為一種理論與實踐結合緊密的融資模式，現在各級政府都在熱衷推進PPP項目立項，導致我國精通PPP融資業務的人才十分緊缺。亟需大量既有理論深度又有實踐高度的復合型人才，對水環境治理PPP項目所面臨的風險進行有效分擔。因此，抓好人才梯隊建設工作，為我國的PPP項目提供良好的風險管理，顯得尤為迫切。政府部門應積極開展相關PPP人才能力建設，引進國內外PPP專業人才和管理技術等，以提升政府部門 PPP管理能力。

（二）社會資本方面

1.培育契約精神，摒棄投機心理。和傳統項目相比，水環境治理PPP融資項目具有不可比擬的復雜性。政府的PPP專業知識相對缺乏，社會資本方不可利用政府的這個弱點，與之簽訂不平等合同。要干凈透明地與政府簽訂公平平等的合同，顯失公平的合同容易造成政府在PPP項目實施過程中出現信用風險。作為水環境治理PPP項目，社會資本方與政府簽訂特許權協議尤其重要，它明確了政府與企業之間的關系和雙方的權利義務、風險分擔等，是構成項目合同的核心[4]。特許權協議涉及特許經營期的期限和服務標準與定價問題。特許經營期限關系到投資者能否在規定期間收回投資并獲得適當盈利，而服務標準與定價問題則涉及到項目的補償成本、合理收益。通過與政府簽訂公平平等的合同，維持與政府的良好政商關系，保持項目與公司的良好形象，獲得公眾認可，應對政府風險。

2.謹慎選擇投資項目，重視項目前期調研、論證。社會資本方在作投資決策時。首先，要做好投資環境的評估，如項目所在地的政府效率、對社會資本的歡迎程度、民眾的購買力等。其次，要做好投資項目的評估，在項目前期聘請專業的中介機構，針對項目本身優勢劣勢，所處環境的機會威脅等，權衡風險和收益，合理確定投資規模。最后，要盡可能選擇現金流量充裕、投資回收期短、風險可控程度高的水環境治理PPP項目，選定的項目最好是投資人擅長的領域，保證成功率。

（三）金融機構

1.謹慎選擇水環境治理PPP項目對象和合作伙伴。在選擇項目時，建議首選具備良好財務可行性，民眾意愿強、需求盛的項目，這有助于投資風險的降低和投資回報的提高。在選擇政府合作時，要優先選擇財政實力較強、招商引資環境良好的地方政府，將有助于政策風險和政府信用風險的降低。在選擇社會資本參與時，要優先考慮PPP項目建設、運營累積經驗豐富的企業作為合作伙伴，以降低運營風險，保障項目順利開展。

2.設立專門水環境治理PPP項目風險管理機構和流程。在金融機構內部，設立專門針對PPP項目的風險管理機構，充分利用銀行風險管理信息系統，梳理PPP項目貸款管理工作流程。對PPP融資項目風險識別、評估、測算和控制等環節加以規范，以便風險管理工作能夠落到實處，減輕信息不對稱對銀行帶來的不利影響，有效防范風險。

3.加強對水環境治理PPP項目貸款協議的管理。當金融機構作為貸款者參與到水環境治理PPP項目中，應重視貸前管理，盡職調查，完善對該項目的貸款協議的管理。開展可行性分析，全面掌握水環境治理PPP項目投資情況，在貸款協議中確定風險承擔限度，以此為依據來有效規避風險，制定出風險應對策略。

（四）項目公司

1.科學制定融資方案，拓寬融資渠道。確定水環境治理PPP項目后，項目公司就要針對項目的融資需求，與相關各方詳細商討融資方案，重點在于各方利益的平衡[5]。著重要考慮融資杠桿比例、融資成本問題；資金投向項目公司的方式問題；融資資金分期投入的時間問題等。在債務融資方式的同時，吸收各類股權融資參與 PPP項目。社會資方應與金融機構加強合作對接，優化資本結構，進一步拓寬融資渠道，為項目順利開展提供堅強的資金保障。

2.健全工作協調機制，提高業財融合。針對水環境治理PPP項目的運作，財務部門與業務部門要保持緊密聯系。要建立常態管控機制，保持與項目管理部門的經常信息交流，做到項目管理部門和財務部門的信息共享。時刻觀測項目進度，準確預測、適時調整投融資計劃。加強過程考核管理，提高各方對方案執行的重視程度，保證項目達到預期效果。

總之，風險貫穿于水環境治理PPP項目的各個階段。為確保PPP項目順利實施，加強風險管理，做好風險分擔和防范是各參與方義不容辭的責任。各參與方在確定參與水環境治理PPP項目后，應成立單獨的 PPP風險管理機構，通過外部招募、內部培訓等途徑來培養專業的 PPP風險管理員工。對項目所涉風險進行全面考量，做足風險盡職調查；基于生命周期視角，進行全程監控及動態分析，迅速、準確地應對PPP項目中出現的各種風險。

[1]王剛，何利輝，2017.我國PPP項目的融資困境與對策建議[J].宏觀經濟管理（1）：75-78.

[2]張蓓佳，2016.新常態下中國節能服務產業發展新方向：與PPP模式的集成研究[J].科技進步與對策（4）：63-68.

[3]蘭江.我國PPP模式融資風險分擔研究[D].華僑大學，2016.

[4]王仙君，2016.PPP模式下水務行業投資的風險及其管控[J].經營與管理（1）：66-68.

[5]劉智慧，2017.PPP項目風險防范研究[J].經濟師（2）：58-59.

（責任編輯：C 校對：R）

F832.1

A

1004-2768（2017）08-0035-04

2017-05-10

2016年溫州市哲社科規劃課題“PPP模式下溫州水環境治理投融資機制研究”（16wsk140）

林松池（1975-），男，浙江溫州人，高級會計師、注冊稅務師，溫州職業技術學院教授，研究方向：財務理論、企業投融資管理。