新時期農村食品安全的網絡化治理策略

紀春艷

（復旦大學社會發展與公共政策學院，上海 200433）

新時期農村食品安全的網絡化治理策略

紀春艷

（復旦大學社會發展與公共政策學院，上海 200433）

當前我國農村已成問題食品的集聚地，相關安全事件頻發，農村食品安全態勢堪憂。由于涉及多個利益相關者，農村食品安全問題是一項長期的、艱巨的、復雜的系統工程。文章為推動食品安全治理模式的創新，保障農村食品安全水平，在分析農村食品安全各利益相關者角色以及治理困境的基礎上，倡導農村食品安的網絡化治理模式，并具體指出網絡化治理的獨特優勢，以及實現其安全網絡化治理的有效途徑。

農村；食品安全；利益相關者；網絡化

隨著經濟社會的發展與居民生活水平的提高，“綠色、有機、安全”食品漸成消費新寵。但與此同時，食品安全風險也不斷增多，食品安全事件頻發。據調查，我國農村已成食品安全問題的“重災區”，絕大多數食品中毒事件以及食源性疾病發生在農村，無證作坊與地下工廠遍布農村，問題食品的重點“傾銷地”和“消廢地”也在農村。與城市相比，農村食品安全問題具有波及范圍廣、報道事件多、監管力量弱、治理難度大等特征。隨著信息社會的發展和公民社會的興起，強調多元參與、民主合作的公共治理模式已成全球性趨勢。農村食品安全利益相關者眾多，其問題的解決需要政府、企業、公民等各主體的共同參與以及共建一種資源共享、通力合作的網絡化治理結構，最終促使農村食品安全監管向食品安全治理的轉變。

一、農村食品安全問題中的利益相關者角色分析以及治理困境

（一）農村食品安全問題中的利益相關者角色分析

按照西方經濟學理論，與客戶之間存在直接或間接利益的個人、組織或者群體都是其利益相關者。農村食品安全問題的直接利益相關者包括地方政府、農民消費者、農村食品產銷者等，其間接利益相關者包括媒體、農村食品行業協會、村委會、社團組織等。

1.農村食品安全問題的直接利益相關者角色分析。第一，農村食品安全屬于公共安全范疇，是地方政府部門的職責所在。按照路徑依賴理論，政府的主要治理途徑是不斷頒布相關法律法規以及設置相應的機構部門。根據《食品安全法》的規定，縣政府對本區的農村食品安全工作負總責，通過制定本區的食品安全政策以及調用人財物等資源對初級農產品和農村市場上的商品化食品進行監管?？h級、鄉鎮級食品藥品監督局、工商局、農業行政等部門負責具體食品安全監管工作。第二，農民消費者是農村食品安全治理的廣泛群眾基礎。根據“六普”數據，我國農村人口占總人口的50.32%。農民是農村食品市場的主要消費者和最終消費者，農村食品安全狀況關乎個人健康與生命安全，因此其舉報和投訴成為食品安全治理的重要途徑。第三，農村食品生產者是農村食品安全治理的第一責任人。農村食品生產者包括農產品生產者、農村食品生產加工者、農村食品經營者和銷售者等。部分食品提供者的淡薄安全意識以及盲目逐利行為給農村食品生產、加工、銷售等環節帶來不同程度的安全問題。

2.農村食品安全問題的間接利益相關者角色分析。第一，農村食品行業協會是農村食品安全治理的重要行業力量。根據我國《食品安全法》，農村行業監管作為行業內部的自律，是政府部門行政監管的有益補充。根據西方新自由主義經濟學理論，由各種非營利組織共同參與的第三種社會協調機制可以彌補“市場失靈”和“政府失靈”的弊端。第二，村委會是農村食品安全治理的基層組織。作為基層群眾性自治組織，村委會為本村的公共事業和公共安全服務，積極為本村的食品安全保駕護航。第三，媒體及其他社會組織是重要社會管理主體。傳統的電視、廣播等新聞媒體是農村消費者的主要信息來源。但隨著新媒體的興起和發展，人人都可能利用網絡成為監督農村食品安全的自媒體。并且隨著社會組織的不斷發展，介于政府和個人之間的第三方組織作用也不斷顯現。

（二）農村食品安全各利益相關者存在的治理困境

1.地方政府監管力量不足，監管效率低下

集貿市場和流動商販等農村食品市場分布廣而散，但政府監管力量投入卻相對不足，且由于缺乏制度和組織保障，導致監管出現盲區。如某些地方政府尚未依法制定關于食品生產加工小作坊、食品攤販的具體管理辦法，多數鄉鎮級專門化、日?；霓r村食品安全部門尚未設置，少數已成立的鄉鎮管理所也常因缺乏人力財力而處于事多人少、監管周期長、監管內容少的局面。另外，大多農村食品監管部門在食品安全檢驗設備和工具上的投入不足，且專門的檢測機構又少，設備簡陋，限制了執法人員的檢測能力。目前常態化、長效化的監督機制尚未建立起來，現行的分段監管模式容易造成行政權力的碎片化，監管手段又重懲治輕預防，致使農村食品安全無從保障。

2.農民消費者缺乏食品安全意識，參與治理作用有限

一方面，由于信息不對稱的存在，個別食品產銷者會對存在安全風險的食品信息刻意隱瞞，相關部門在農村食品安全宣傳和教育又相對缺乏，農民因收入和文化水平受限缺乏食品安全信息來源和食品安全信息，對食品安全的判斷力較弱；另一方面，由于低文化水平、重傳統觀念或者怕報復心理，農民的食品安全和監督責任意識比較弱，很少主動舉報和投訴。一些農民在購買食品時重價格輕安全，且很少索要憑證，即使購買了問題食品也很少訴諸法律來維權。隨著大量青壯年進城務工，農村留守老人和兒童安全意識更差。

3.食品生產者安全意識淡薄，安全隱患多

第一，農產品生產者較低的文化水平和較弱的安全意識從源頭上影響了農產品質量。作為初級農畜產品的生產者，一些農民在農藥、化肥、飼料添加劑等農資的選擇與投入的不合理以及在貯藏以及運輸農產品原料的不衛生影響了農產品質量。目前，大多數農村食品生產加工小作坊規模小、設備差、資金少、衛生差，其生產出的食品有些未經任何檢驗和許可就流入周邊市場。一些不良商家不遵守食品安全生產的程序和標準，故意偷工減料，以次充好，制假造假。第二，農村食品銷售者在批發、儲存、銷售等環節也存在諸多安全隱患。集市流動商販多而廣，經常銷售散裝和自加工食品，由于缺乏必要的食品安全檢驗和存放手段易誘發食源性疾病。有的農村小賣部、小超市、小批發部甚至沒有衛生許可和營業執照，所購食品不符合食品衛生標準，開展的食品安全管理比較亂。第三，農村食品企業的雇員監督意識淡薄，監督作用有限。作為內部人員，雇員因掌握大量的食品信息可作為重要的食品安全信息源。但雇員與生產企業由于存在雇傭關系而具有利益的一致性，再加上我國尚未建立起雇員舉報及保護制度，因此雇員舉報存在風險，其可能更多地保持沉默[1]。

4.農村食品行業組織缺乏，行業自律作用微弱

大多數農村地區缺乏食品行業組織，已有的行業協會多是非營利組織，其經費往往依賴財政撥款或一些企業資助，經濟上的不獨立限制了其自身發展以及應有監管作用的發揮。另外，各類行業協會組織對行業內企業與個人的統一管理難度大，再加上缺乏行業公約，導致行業自律監管已成薄弱環節。更有甚者，個別行業協會見利忘義，與不法食品企業一起欺騙消費者[2]。

5.其他社會治理主體參與不足，多元化力量微乎其微

第一，村委會等基層群眾自治組織力量微弱。在組織管理實踐方面，村委會與基層政府或存有一定的矛盾，經常受地方基層政權的干預，所以其作用易流于形式。同時，有些村委會成員因掌握一定的政治資源常與本村的食品產銷者存在微妙利益關系，極易形成農村食品安全治理工作的阻力。第二，媒體、社會組織的監管作用有限。農村的互聯網和智能手機普及率還不高，農民因文化水平受限對新媒體的掌握還存在一定難度，因此來自農村各領域的新聞線索也比較少，對農村食品安全問題的關注度仍有待提高。由于缺乏傳統，農村相應的食品安全社會組織數量極少，農村多元化、組織化的監管幾乎空白。而現有少數社會組織因傳統行政體制的限制、與政府部門的較少合作而導致監督職能發揮有限[3]。

二、農村食品安全的網絡化治理模式與優勢分析

（一）網絡化治理模式的興起

21世紀初，作為公共事務治理的新范式，網絡化治理模式開始興起。斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯指出，網絡化治理模式較多依賴由組織與個人、組織與組織間的各種伙伴關系、協議和同盟所組成的網絡來從事并完成公共事業[4]。網絡化治理模式的內涵包括多元化的治理主體、各主體通力合作的治理過程、相互分享的治理權力等內容，其實質是多元治理主體組成共同協作治理網絡來參與社會公共事務的治理，最終實現公共利益[5]。該模式的優勢在于集第三方政府、數字化革命、協同政府以及消費者選擇等趨勢于一身，在突破傳統官僚結構弊端的基礎上構建了多元的、雙向互動的公共事務網絡化治理框架，更注重調動社會力量，實現全社會公共治理的“一體化”。

（二）農村食品安全網絡化治理模式

農村食品安全網絡化治理模式，是指地方政府、食品企業、社團組織、媒體、公眾等治理主體圍繞農村食品安全問題建立互相依賴、精誠合作的關系，共同分享公共權力以實現“共治”。2009年2月所頒布的《中華人民共和國食品安全法》明確提出在食品安全工作中要充分發揮行業協會、社會團體、群眾自治組織、新聞媒體、個人等主體的作用。2012年國務院發布的《關于加強食品安全工作的決定》提出，要在加強政府監管、強調企業責任之時，充分發揮社會力量的作用，推進食品安全工作走向公共治理時代。

1.農村食品安全網絡化治理的多元化主體構成與地位。國外實踐證明，多元化的監管主體對于解決食品安全問題極其有效。如美國的食品監管網絡由行業組織、消費者團體、學術界與行政官員組成，其非政府團體與政府監管密切配合，在食品信息交流、食品安全標準制定、權威科學檢測等方面表現突出[6]。當前，我國農村食品安全網絡化治理模式是地方政府和非政府治理主體通過權力分享、資源交換和協商合作的運行方式建立起一種互相信任、互相約束的關系以共同維護食品安全。兩者之間的關系具體如圖1所示。

圖1 農村食品安全的網絡化治理模式

在網絡化治理模式中，各主體既相互獨立，又相互制約，具體地位不盡相同。第一，地方政府為核心“元治理”主體。由于自身特殊性，地方政府部門在治理網絡中居于天然的主導地位，主要負責協調和維護網絡以及促進各主體的共同行動。如縣級和鄉鎮政府對農村食品市場主體的經濟活動以及相關社會問題進行微觀干預和監督，而縣級及鄉鎮食品藥品監管部門、衛生以及農業行政部門則負責具體工作。第二，農產品產銷者、經營者以及與政府簽訂食品安全服務合同的企業是基本治理主體。這類主體因掌握信息多而成為保障食品安全的第一責任人，同時在企業內部形成了與雇員之間的委托代理和互相監督關系。第三，行業協會、群眾自治組織、新聞媒體等非政府組織是公共治理的重要主體。比如農村食品行業協會因具有行業間互惠互利的特征以及多種功能，從而有助于提高行業自律水平和從業人員的食品安全意識；農村消費者協會可通過提起公益訴訟來保障農村消費者合法權益；村委會等群眾自治組織可以通過開展自治活動以及科普宣傳活動提高廣大公眾的食品安全意識；新聞媒體可以通過事件報道開展社會輿論監督以及通過宣傳傳播食品安全信息。第四，農民消費者是農村食品安全治理的直接主體。農民是農村食品安全事故的受害者和最廣泛的監督者，其認知、價值觀、安全意識、消費習慣、行為方式等影響其在食品安全中的表現。

2.農村食品安全網絡化治理的獨特優勢。農村食品安全網絡化治理強調基層參與，這有利于治理的民主化進程，有利于通過整合各方資源提高政策執行效率。第一，網絡化治理強調主體間的協作，有利于消除沖突和誤會，并形成對公權力的制約，保障公民與社會組織的合法權利，還可以提高政府對公民訴求的回應力。多主體的參與可以彌補政府治理能力的不足，實現各級政府之間、不同政府部門之間、不同公私部門之間的通力合作與資源共享，進而滿足農村食品安全的主客觀需求。第二，在網絡化治理模式下，各主體間的協作配合可以降低決策的風險，實現善治。目前，我國農村食品安全治理以政府為主，社會性力量為輔，一些食品企業之間存在的惡性競爭導致許多農村食品信息不能共享。在農村食品安全的網絡化治理模式中，公共治理主體在農村食品的生產、加工和銷售等過程中可以通過公私部門的合作、跨界跨層級的聯合、信息資源共享的方式分享權力，分擔責任，共同制約公權力，并為農村食品安全建言獻策，提高政府決策的科學化和合理化[7]。

三、農村食品安全網絡化治理的有效途徑

在農村食品安全的公共治理時代，需要立足我國實際，以網絡化治理為目標，推動政府職能轉變，重塑政府、市場、社會等各主體之間的關系，充分發揮公民社會的力量，推動科學、民主、共享決策機制的建立。

（一）推動地方政府職能的轉變，構造治理網絡

1.設計農村食品安全治理網絡結構。作為網絡的設計者、集成者和信息共享推動者，縣級和鄉鎮政府要選擇合適的合作伙伴，設計縱向權力到底、橫向協作到邊的治理網絡，并注重維持網絡良好的彈力。加大對農村食品安全治理的財政投入，設置鄉鎮以及村級的食品安全機構，并配備高素質的基層人員，充實基層治理力量，提高基層治理能力。縣級可以成立統一的食品安全協調委員會來整合農業、質檢、工商等部門職能，通過加強部門間的橫向合作來形成農村食品安全治理的合力。而鄉鎮政府和村級則可以設立相應的食品安全治理機構，配備食品安全信息的協管員以及信息員，并形成日?；㈤L效化的治理力量。

2.加強網絡治理的信息化建設，實現資源共享。要加強信息網絡建設，建立區域內城鄉一體的食品安全信息平臺，通過媒體、網絡等媒介對外及時發布農村食品生產供應、農村食品安全監督狀況、農村食品安全事件等方面的信息，減少社會恐慌，并及時通過貼吧、微博等信息平臺來增加與外界信息的互動。同時，內部建立起覆蓋全過程的信息系統，及時發布準確、全面的信息，并加強各環節中的信息互享。此外，鼓勵非政府組織承辦農村食品安全網，使各方共享信息，共同參與食品安全決策。

3.加強對基層工作人員的培訓，適應網絡化治理要求。網絡化治理模式對政府員工的素質和能力提出了新的更高的要求?；鶎诱訌妼氖罗r村食品安全治理人員的管理和培訓，不斷提高其業務素質和工作能力，使他們能夠在網絡化治理中靈活地、高效地處理問題。

（二）加快社會誠信體系建設，落實企業社會責任

1.嚴格食品準入制度，加強社會征信體系建設。政府一方面要嚴格推行農村食品準入制度，開展“百姓放心店”評比活動，力爭從源頭上保障食品安全。另一方面，加快建立食品安全企業信用檔案，健全信用信息征集體系，實行信用信息分類管理與信息共享制度，通過信用獎懲機制形成強化企業自律的社會信用體系。同時，將企業誠信等級程度與銀行信貸、保險等相關聯，獎勵守法規、重質量、講信譽的企業，并對問題企業嚴懲不貸，以完善農村食品安全信用制度。

2.開展教育培訓，落實企業的誠信責任。按照國際經驗，企業的盈利目標與社會責任目標在根本上是一致的，勇于承擔社會責任的企業最終其市場競爭力也會得到增強。政府要加強對農戶、小食品攤、小食品店、小賣部等食品企業的政策性引導，對其開展食品安全、信用和法制等方面的教育培訓，強化其食品安全意識、法制意識和社會責任意識，使他們自覺誠信、合法經營，做到從源頭上保障食品安全。同時，積極鼓勵雇員主動監督本企業食品安全情況，在出現問題時積極舉報，并對違規企業采取強制召回產品、吊銷執照、限制其生產經營行為等處罰措施，避免影響范圍擴大。

（三）推動農村公民社會的建設，營造良好氛圍

公民社會是食品安全網絡化治理最堅實的群眾基礎，其價值理念包括志愿、人本、自治與法治，鼓勵公民廣泛參與社會事務以及公民間建立互惠合作的關系。

1.加強對農民的食品安全教育，培育其責任意識和公民精神。作為初級農畜產品的生產者及農村食品市場的消費者，農民對農村食品安全的感知最敏感和直接，其科學文化素質的高低以及食品安全意識的強弱對推動農村食品安全至關重要。因此，推動農村公民社會的建設，提高農民的食品安全意識，鼓勵農民主動、理性參與治理能夠形成對農村食品安全最直接有力的監督?；鶎诱块T和工作人員要提高認識，在農村廣泛開展食品安全教育、法治教育、民主參與等系列活動，培育其責任意識和公民精神，為網絡化治理營造良好氛圍?？稍趶V播、報紙等媒體上開設專欄，或者在農村建立流動宣傳站，采用典型案例介紹、飯后課堂等農民所喜聞樂見的方式進行宣傳，拓寬農民獲取信息的渠道。并且及時公布相關食品安全信息，通過聽證會、座談會、群眾參與熱線、舉報網址等渠道加強與農民的交流與合作，鼓勵他們積極舉報和投訴不良企業，拓寬其民主參與途徑。

2.培育非政府組織，強化其社會監督作用。完備的社會組織是成熟公民社會的重要標志，而我國非政府組織機制發展尚不健全。為此，政府要為扶持農村非政府組織的壯大提供財政支持和政策優惠，保障其充分發揮第三方組織的積極作用。同時，應推動農村食品行業協會采取多種措施加強行業自律，提高行業整體安全水平。消費者協會和食品行業協會可在鄉鎮和村分別設立分會和站點以及配備相關工作人員，對內加強對成員的培訓，對外監督本地區的食品生產者，并加強與政府部門、其他社會組織的聯系，發揮其社會化監督職能。社會團體要激勵農民積極參與社會治理，向其展示維護公民權利的重要性和技能，推動食品安全訴訟制度的建立以維護農民權益。政府應適當激勵農民和行業協會的維權行為，營造全社會的良好氛圍，并利用媒體在農村廣泛普及食品安全消費知識，引導農民購買合格產品，通過農村的宣傳欄、公告欄等對不法企業、問題食品進行曝光以強化對企業的輿論監督，從而不斷提高全社會的食品安全科學化水平。

[1]李良寯，蔡永民，2016.中國食品安全忽略了什么——美國法的借鑒：制衡機制和雇員作用[J].探索與爭鳴（2）：79.

[2]肖月強.農村食品安全問題及其監管體系的構建策略[J].安徽農業科學，2011，39（23）：14365-14366.

[3]陳季修，劉智勇，2010.我國食品安全的監管體制研究[J].中國行政管理（8）：61-62.

[4]斯蒂芬·戈德史密斯.網絡化治理：公共部門的新形態[M].孫迎春，譯.北京：北京大學出版社，2008：6.

[5]田星亮，2012.網絡化治理：從理論基礎到實踐價值[J].蘭州學刊（8）：162-163.

[6]周潔，姚東明，2015.食品安全網絡化治理研究——基于國際比較的視角[J].商業經濟（12）：3.

[7]耿弘，童星，2009.從單一主體到多元參與——當前我國食品安全管制模式及其轉型[J].湖南師范大學社會科學學報（3）：98-100.

（責任編輯：C 校對：R）

D922.294

A

1004-2768（2017）08-0089-04

2017-05-15

紀春艷（1982-），女，山東菏澤人，復旦大學社會發展與公共政策學院博士研究生，泰山醫學院講師，研究方向：公共安全。