淺談全面依法治國視野下的依法行政

王月晶

摘要：本文結(jié)合黨的十八屆四中全會(huì)提出的深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府內(nèi)容，主要從行政執(zhí)法中在的主要問題和如何更好地做到依法行政兩方面進(jìn)行了論述。

關(guān)鍵詞：依法行政 行政執(zhí)法

一、行政執(zhí)法中在的主要問題

（一）行政執(zhí)法不作為。就當(dāng)前來說，超越權(quán)力范圍、沒有法律根據(jù)、嚴(yán)重違反法定程序的情況有，但是并不普遍。現(xiàn)在比較普遍的問題是行政執(zhí)法不作為，也就是不履行法定職權(quán)的問題。比如，以前各種各樣的行政執(zhí)法隊(duì)伍，有的執(zhí)法隊(duì)伍一年都沒有一起處罰案件。實(shí)際上，行政執(zhí)法案件的總量并不少，但是90%以上都是公安機(jī)關(guān)一家所為，特別是對交通違章的處理，更是占據(jù)了絕大多數(shù)。所以說，我們的法律制定很完善，法律責(zé)任也規(guī)定得很嚴(yán)格，但對違法行為處罰的案件并不多。這是不是體現(xiàn)了不作為？所以，有時(shí)候說罰款要有指標(biāo)，查違章也要有指標(biāo)，這貌似不太科學(xué)，但其中存在著客觀性因素，使得我們不得不定指標(biāo)。

（二）執(zhí)法缺乏常態(tài)化。運(yùn)動(dòng)式、突擊式的執(zhí)法是目前行政執(zhí)法的一種常態(tài)。比如，霧霾天來了，馬上就采取應(yīng)急措施，禁止污染源的排放，這是一種應(yīng)急措施。但是現(xiàn)在變成了執(zhí)法常態(tài)。我們說，平常不執(zhí)法，一旦出現(xiàn)問題就突擊檢查、突擊執(zhí)法。比如，哪個(gè)地方發(fā)生了質(zhì)量安全生產(chǎn)事故，哪個(gè)建筑工地出現(xiàn)問題，就要求我們突擊式的進(jìn)行地毯式檢查、排查，這種執(zhí)法就是一種運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。執(zhí)法是一種日常行動(dòng)，不是一個(gè)攻堅(jiān)運(yùn)動(dòng)。

（三）執(zhí)法方式簡單化。執(zhí)法方式應(yīng)該是各種各樣的，不是簡單地對違法行為的堅(jiān)決取締，或是對某種違法行為的依規(guī)處罰。有時(shí)候，也會(huì)采取一種圍堵式的執(zhí)法。我們經(jīng)常看到馬路上一些地方用欄桿式、阻礙式的方法來進(jìn)行執(zhí)法。比如，在車站、碼頭等地搭建交通護(hù)欄，黑車逐漸消失，行人也翻越不了欄桿，但這也導(dǎo)致了新的問題，給老百姓的生活造成了很大的不便。一旦候車室發(fā)生突發(fā)事件，護(hù)欄使得人群無法迅速疏散，就會(huì)產(chǎn)生了很大的安全隱患，也有可能會(huì)導(dǎo)致很嚴(yán)重的后果。還有一種簡單的方法，叫標(biāo)語式執(zhí)法。在人行通道、天橋上寫標(biāo)語，宣傳法律、公布政府工作重點(diǎn)等。

（四）執(zhí)法效果不理想。現(xiàn)在經(jīng)常出現(xiàn)合法不便利、便利不合法的現(xiàn)象。比如滴滴快車，這個(gè)應(yīng)用很方便，用手機(jī)就可以叫車，解決了打車難的問題。但是，它的運(yùn)營又有不太規(guī)范的地方，如果把它取締，有沒有新的方式來彌補(bǔ)呢？我們說，最后一公里的問題很難解決，很多小區(qū)都組織了載人的公共汽車，每次一元錢，從地鐵到小區(qū)門口。但實(shí)際上，小區(qū)是沒有權(quán)利這么做的。這就產(chǎn)生了合法不便利、便利不合法的現(xiàn)象。盡管我們嚴(yán)格執(zhí)法，但是老百姓感覺到不方便，那么執(zhí)法的社會(huì)效果還是不夠理想的。

二、如何做到依法行政

什么是依法行政？簡單地說，就是政府的行為必須有明確的法律法規(guī)為依據(jù)，沒有法律的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不能從事行政活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍以內(nèi)活動(dòng)。2014年，李克強(qiáng)總理在參加天津達(dá)沃斯論壇的時(shí)候講了三句話，實(shí)際上就是對依法行政作了一個(gè)概括。

第一，法無授權(quán)不可為。政府所有的行為都必須有明確的法律依據(jù)，沒有法律依據(jù)的行為，不能做。北京市決定，在重污染天氣紅色預(yù)警的情況下，實(shí)行單雙號限行。這是以政府文件的形式出現(xiàn)的，但這個(gè)文件的出現(xiàn)必須有一個(gè)明確的法律授權(quán)。哪部法律規(guī)定了北京市政府可以這樣做？《北京市大氣污染防治條例》。《北京市大氣污染防治條例》明確規(guī)定，市人民政府可以根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，在一定區(qū)域內(nèi)采取限制機(jī)動(dòng)車行駛的交通管理措施。有人說，北京市干脆長期實(shí)行單雙號限行措施好了。這不行，因?yàn)檎疀]有這個(gè)權(quán)力。如果要這樣做，必須由北京市人大來制定地方性法規(guī)。2016年年初，北京市人大也提出要制定限制機(jī)動(dòng)車使用強(qiáng)度的規(guī)定。如果這個(gè)規(guī)定沒有制定出來，那北京市就不能實(shí)行單雙號限行措施的常態(tài)化。這是法無授權(quán)不可為。

第二，法無禁止皆可為。法無禁止皆可為主要是針對企業(yè)和百姓來說的。這里并不是說法律沒有禁止的事情都可以做，有些行為是違反道德、違反風(fēng)俗習(xí)慣，但是法律并沒有禁止，但是我們也不能做，這樣違背基本的道德。除了不能違反法律，黨員還不能違反黨紀(jì)，行業(yè)組織不能違反行規(guī)。我們說的法無禁止皆可為是指法律沒有禁止的事情，不能用法律去處罰他、制裁他。對老百姓采取強(qiáng)制措施，進(jìn)行處罰，限制權(quán)利，都必須有明確的法律規(guī)定。這是法無禁止皆可為。

第三，法定職責(zé)必須為。這是對政府而言的，法律規(guī)定的事情必須做。我們以前理解違法，就是說法律規(guī)定不能做的事，我做了，就違法。現(xiàn)在，我們把違法的概念進(jìn)一步擴(kuò)大，法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)做的事情，你沒有做，也是違法。不作為也是一種違法行為，法定的權(quán)利、法定的職責(zé)是必須為的。

黨的十八屆四中全會(huì)對依法行政也提出了明確的要求，行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得做出減損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。這是依法行政的本質(zhì)要求。公民有財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等各種各樣的權(quán)利，政府也不能侵犯。不管是行政許可，還是行政收費(fèi)，都必須按照法律的規(guī)定來進(jìn)行，所有的規(guī)范性文件都不能規(guī)定收費(fèi)項(xiàng)目。就是說，沒有法律規(guī)定不能減損公民的權(quán)利。當(dāng)然，也不能增加公民的義務(wù)、負(fù)擔(dān)。李克強(qiáng)總理也強(qiáng)調(diào)，對不符合法律規(guī)定、利用紅頭文件設(shè)定的管理、收費(fèi)、罰款項(xiàng)目應(yīng)一律取消。

同時(shí)，立法也不能限制公民權(quán)利。全國人大制定全國性法律，地方人大制定地方性法規(guī)，地方政府也可以制定地方政府規(guī)章。比如，吉林省政府作為行政機(jī)關(guān)，可以制定吉林省政府規(guī)章，但是《立法法》要求政府制定規(guī)章只能是執(zhí)行性質(zhì)的，不能規(guī)定新的權(quán)利和義務(wù)。《立法法》規(guī)定：“沒有法律法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。”從這個(gè)角度來說，地方政府制定規(guī)章的權(quán)利也受到了限制。

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（作者單位：中共松原市委黨校）endprint