綜合施策 切實提升基層干部法治素養

趙迎菊

摘要：基層干部是基層工作的領導者、組織者和協調者，他們法治素養的高低直接關系到基層民主法治建設的進程，關系到農村改革發展和全面建成小康社會目標的實現。目前，基層干部法治素養的總體狀況是好的，但也存在一定問題。提升基層干部的法治素養受歷史文化傳統、現行體制機制和干部自身修養的影響，必須通過強化教育培訓、完善體制機制和培育法治文化，為基層干部提升法治素養奠定堅實基礎、提供有力保障、創造良好環境。

關鍵詞：基層干部 法治素養 提升 制約因素 著力方向

法治是人類發展歷史上一個激動人心的概念，承載著千百年來人們對美好生活的期盼，是人類政治文明的重要成果，也是當代中國社會建設的理想圖景。“全面推進依法治國”是新一屆中央領導集體提出的“四個全面”戰略布局的重要組成部分。十八屆四中全會《決定》明確提出“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”、“提高法治理念和法治素養”、“推進基層治理法治化”、“建設社會主義法治國家”。習近平總書記也多次強調領導干部必須學會運用法治思維法治方式履職用權，依法治國必須抓領導干部這個關鍵少數，要將“法治素養”作為干部德才的重要內容。

身處農村工作一線、與農民群眾密切接觸的鄉村干部是基層工作的領導者、組織者和協調者，他們法治素養的高低直接關系到基層民主法治建設的進程，關系到農村改革發展和全面建成小康社會目標的實現。特別是在當前農村發展任務繁重、基層矛盾突出的情況下，提升基層干部的法治素養尤為重要。

一、農村基層干部法治素養的現狀

法治素養就是一個人認識法治和運用法治的素質和修養，包括對法治的認知、觀念、信仰和能力等。農村基層干部的法治素養就是他們的法治知識、法治信仰、法治思維和實踐中運用法治方式處理問題能力的總和。

隨著我國經濟社會的全面轉型，我國實現了從人治向法治的歷史性轉變，對國家權力與公民權利關系的認識在不斷深化。針對農村基層干部的法治素養，筆者在鄉鎮村屯進行了走訪調查，對鄉村干部的法治素養狀況進行了了解和分析，得出以下結論。

（一）多數基層干部具備了基本的法治素養

一是掌握基本法律知識。大多數基層干部重視法律和法治學習，通過黨校干部培訓以及書刊、報紙、電視、手機等信息平臺了解和學習法治知識，對自身業務范圍涉及的法律常識有基本的把握，最大限度減少了用權的隨意性和工作偏差。

二是具有法治紅線意識。鄉鎮干部基本上腦海里都有法治這根弦兒，懂得手中的權力是受到限制和約束的，處理任何問題都必須遵守法律法規，履職用權時也必須以法律為準繩。工作中遇到涉法問題，基層干部會有針對性的進行法律咨詢，最大限度保證依法行政、依法用權。

三是對法治具有較高認同。基層干部普遍把法治作為當今社會的理想追求，認為法治是治國安邦的根本之一，法律法規是每個人都必須遵守的，有必要把是否具備法律素養作為領導干部考核任用的基本條件。他們對目前法治社會建設給予充分肯定，認為現實社會的法治能夠帶來公平和正義，建設法治國家的目標也一定能夠實現。

四是善于借助法律專家力量。目前，大部分鄉鎮聘請了律師或由鄉鎮司法所所長擔任法律顧問，代理涉法涉訴案件，提供決策法律咨詢，為領導干部依法履職、為黨委政府科學決策提供有力支撐。

（二）基層干部法治素養的提升還有很大空間

基層干部在法治理論和實踐上存在著“知”與“不知”并存、“感性”與“理性”沖突、“實然”與“應然”脫節的矛盾心態和猶疑心理。

一是對法治內涵缺乏全面深刻認知。首先是基礎知識儲備不足。法治知識是法治素養的基礎，領導干部掌握法治知識的多寡，對其法治觀念、法治信仰的形成具有重要的決定作用。盡管改革開放30多年來黨和國家花了很大氣力推進法治進程，依法治國早已寫入基本國策，建設法治社會也已成為人們普遍認同的理念，但可以肯定地說，大多數人仍不知道法治究竟為何物，基層干部迫切需要法律和法治知識的學習和補充；其次是法治觀念模糊。對法治的內涵、對“法律至上”的看法、國家權力與公民權利的關系等問題缺乏準確的把握。現代意義上的法治即“法的統治”，是指根據法律治理國家，與人治相對立。在“法治是與人治、官治還是民治相對應”的問題時，只有不足一半的干部認為“法治與人治相對應”，而超過一半的干部認為“法治與官治、民治相對應”；法治的基本特征是“法律至上”，核心價值是“保障權利”和“制約權力”。法治要解決的核心問題是領導權力與公民權利的沖突，法治的精髓就在于限制權力、保護權利。對于國家權力而言，“法無授權即禁止”；對于公民權利而言，“法無禁止即自由”。在面臨“法治是治民還是治官”的選擇時，有近一半的人選擇了“治民”而非“治官”；在國家權力“法無授權即禁止”和公民權利“法無禁止即自由”的判斷中，近四分之一的人給出了錯誤的結論；法治與法制雖然緊密相聯，但法制只是形式意義上的法治，是實現法治的前提和基礎，兩者有根本性的區別。有部分基層干部認為“法治與法制”是一樣的。對于上述最基本、最簡單問題的回答反映了基層干部對法治的認識還是十分粗淺的。

二是法治的理念與行為存在矛盾。法治知識和法治信仰只有落實到法治實踐中才會有切實的意義，但基層干部法治的理念和行為卻存在著“應然”與“實然”的矛盾和沖突，處在糾結的狀態之下。在“法與黨、法與權的關系”方面，絕大多數干部認為法大于黨、法大于權，但卻有五分之一的基層干部認為“解決當前農村的矛盾和問題最有效的手段”行政手段；近三分之一的基層干部認為“信訪”而非“訴訟”是公民解決訴求和矛盾最有效的手段。這種理論與實踐、理想與現實的矛盾和糾結，使基層干部在運用法治方式時會產生很大的心理和行為上的障礙，影響他們法治的信仰和推進法治進程的信心。

三是法治原則易受外界干擾。多數基層干部能夠將是否合法作為行使權力時考慮的重要因素，但在具體行為時往往容易受到外界因素的干擾而喪失法治原則，理性認識與實踐原則存在較大落差，一些干部對法治往往是“講起來重要、做起來次要、遇到問題不要或者沒法要”的狀態。 在面臨“當黨的方針政策與法律發生矛盾時”，有近五分之一的基層干部選擇“按黨的方針政策執行”。大多數“贊成依法辦事”，但在遇到“上級說情”時，表示繼續依法辦事的比例卻有大幅下降。在情與法、權與法、政策與法、權與法發生沖突時，很容易動搖而放棄法治原則。endprint

四是依法履職能力仍有待提升。法治的核心價值是“限制公權力”和“保障私權利”。盡管絕大多數基層干部能夠認識到依法行政的重要性，堅持規范用權、謹慎用權，但由于他們對法治知識和法律法規的掌握不夠精準，公權力行使存在一定的隨意性，違法違規用權引發矛盾糾紛甚至是上訪事件的事例也時有發生。

農村基層干部的法治素養既與歷史文化傳統和現行體制機制密切相聯，也與干部自身修養直接相關。中國傳統的“人治”思想使領導干部更易于形成“治民”的“官本位”思維，現實的“人情”社會也使民眾的社會認知和選擇會更容易傾向于“人情”；在體制機制方面，權力運行監督不力，基層干部濫用職權或自由裁量權，甚至利用手中權力進行腐敗尋租的情況也并不鮮見。法律體系仍不夠完善，司法公信力不足，基層群眾普遍信奉和認可信訪途徑來解決矛盾糾紛或利益訴求，信訪處理考核體制機制使信訪這一反映利益訴求的渠道被濫用，即使基層干部引導群眾走司法途徑解決問題，群眾也不予理會，動輒群體訪、越級訪、進京訪，甚至形成職業上訪人員和維穩產業鏈，給基層政府和基層干部造成極大困擾，嚴重影響了基層干部的法治思維，動搖了他們對法治的信心和信仰，影響法治思維的樹立、法治方式的運用和法治素養的提升。

提升基層干部的法治素養是當前推進農村工作的迫切需要，也是一項長期的系統工程，必須立足長遠，精心謀劃，協調布局，找準切入點，以扎扎實實的工作取得實實在在效果。

二、提升基層干部法治素養的著力方向

（一）強化培訓和法治教育，為基層干部提升法治素養奠定堅實基礎

學習教育是提升基層干部法治素養的首要途徑，方式主要有領導干部自學、單位培訓、黨校培訓和媒體宣傳等，其中黨校培訓是最重要、最有效的方式。縣級黨校要在培訓中增加法治教學課程比重，也可開設法治專門培訓班或專題研討班，充分發揮黨校在提升基層干部法治素養方面的作用。

一是夯實法治知識基礎。通過培訓幫助基層干部正確認識和理解法治的概念本質，深刻剖析法治的價值內涵以及與法制的聯系和區別，澄清對法治認識的模糊觀念，克服矛盾和猶疑心理。引導基層干部認真學習憲法、民法、刑法、行政法等法律法規，在農村基層干部中法律知識，提高學法用法的積極性和主動性。

二是強化法治理念。通過培訓強化法治理念，培育法治精神，引導基層干部自覺尊法敬法，樹立依法行政、公平正義、尊法守法的理念，真正把法治觀念內化于心、外化于行。

三是提升法治能力。通過具體的正面的典型事例、反面的案例分析，引導基層干部用法治思維想事，用法治方式做事，鍛煉提升基層干部運用法治方式化解矛盾、維護穩定的能力。

（二）完善相關體制和機制，為基層干部提升法治素養提供有力保障

一是強化公權力監督機制。規范權力行使，將公權力運行置于嚴格而全面的監督之下，對違法違規用權及時糾正問責。

二是完善司法體制機制。提高司法公信力，暢通法治維權渠道，推進法治社會建設，為基層干部提升法治素養營造良好環境。筆者認為，暢通司法渠道是解決當前農村社會矛盾的長遠之策，也是治本之策。

三是改革信訪處理和考核機制。信訪亂相不但增加了基層政府的行政成本，也讓法治的理念和信仰在基層受到了嚴峻挑戰，與法治中國建設的目標相去甚遠，也阻礙了基層治理法治化的進程。必須完善信訪的處理和考核機制，依法對無理訪、纏訪、鬧訪行為打擊處理到位，遏制目前信訪事件處理的負面效應，引導群眾增強對法治的信心，正確表達利益訴求，依法維權，為基層干部樹立法治思維、運用法治方式創造良好環境和條件，也使基層黨委政府從處理信訪的壓力下解脫出來，把時間和精力用于謀地方發展、謀百姓福祉。

四是健全法律咨詢服務機制。借助法律專家的力量保證基層干部依法履職，依法處理基層矛盾，杜絕和減少違法行為發生。

（三）培育和弘揚法治文化，為基層干部提升法治素養營造良好環境

法治行為不僅受到法治觀念的影響，更會受到法治環境和文化的影響。如果掌握權力的領導干部不崇尚法治、不敬畏法律，不可能實現法治；如果廣大民眾不尊崇法律，隨意踐踏法律，勢必影響領導干部法治素養的提高。法治文化的培育和建設對領導干部法治素養的提升具有重要的促進作用。

一是教育黨員干部崇尚法治。黨員干部是法治的倡導者、執行者和維護者，是推進基層法治建設的主力軍。要通過宣傳教育，使黨員干部以法治的思維和理念武裝頭腦，發揮他們的示范帶頭作用，形成崇尚法治的良好風氣和氛圍，使他們以良好的法治素養贏得群眾的信賴和支持。

二是引導基層群眾信仰法治。深入開展法治宣傳教育，引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。通過法律下鄉、法庭下鄉等扎實有效的法治教育活動，在基層群眾中普及法律知識，弘揚法治理念，弘揚法治文化，讓他們看到法治的力量，看到法治帶來的公平正義和良好的秩序，營造積極向上、尊法敬法、全社會共同推進基層法治化進程的氛圍和環境。

（作者單位：中共勃利縣委黨校）endprint