綜合施策 切實(shí)提升基層干部法治素養(yǎng)

趙迎菊

摘要：基層干部是基層工作的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和協(xié)調(diào)者，他們法治素養(yǎng)的高低直接關(guān)系到基層民主法治建設(shè)的進(jìn)程，關(guān)系到農(nóng)村改革發(fā)展和全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前，基層干部法治素養(yǎng)的總體狀況是好的，但也存在一定問(wèn)題。提升基層干部的法治素養(yǎng)受歷史文化傳統(tǒng)、現(xiàn)行體制機(jī)制和干部自身修養(yǎng)的影響，必須通過(guò)強(qiáng)化教育培訓(xùn)、完善體制機(jī)制和培育法治文化，為基層干部提升法治素養(yǎng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)、提供有力保障、創(chuàng)造良好環(huán)境。

關(guān)鍵詞：基層干部 法治素養(yǎng) 提升 制約因素 著力方向

法治是人類(lèi)發(fā)展歷史上一個(gè)激動(dòng)人心的概念，承載著千百年來(lái)人們對(duì)美好生活的期盼，是人類(lèi)政治文明的重要成果，也是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)建設(shè)的理想圖景。“全面推進(jìn)依法治國(guó)”是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分。十八屆四中全會(huì)《決定》明確提出“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”、“提高法治理念和法治素養(yǎng)”、“推進(jìn)基層治理法治化”、“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。習(xí)近平總書(shū)記也多次強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部必須學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維法治方式履職用權(quán)，依法治國(guó)必須抓領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)，要將“法治素養(yǎng)”作為干部德才的重要內(nèi)容。

身處農(nóng)村工作一線(xiàn)、與農(nóng)民群眾密切接觸的鄉(xiāng)村干部是基層工作的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和協(xié)調(diào)者，他們法治素養(yǎng)的高低直接關(guān)系到基層民主法治建設(shè)的進(jìn)程，關(guān)系到農(nóng)村改革發(fā)展和全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。特別是在當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展任務(wù)繁重、基層矛盾突出的情況下，提升基層干部的法治素養(yǎng)尤為重要。

一、農(nóng)村基層干部法治素養(yǎng)的現(xiàn)狀

法治素養(yǎng)就是一個(gè)人認(rèn)識(shí)法治和運(yùn)用法治的素質(zhì)和修養(yǎng)，包括對(duì)法治的認(rèn)知、觀念、信仰和能力等。農(nóng)村基層干部的法治素養(yǎng)就是他們的法治知識(shí)、法治信仰、法治思維和實(shí)踐中運(yùn)用法治方式處理問(wèn)題能力的總和。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了從人治向法治的歷史性轉(zhuǎn)變，對(duì)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的認(rèn)識(shí)在不斷深化。針對(duì)農(nóng)村基層干部的法治素養(yǎng)，筆者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屯進(jìn)行了走訪(fǎng)調(diào)查，對(duì)鄉(xiāng)村干部的法治素養(yǎng)狀況進(jìn)行了了解和分析，得出以下結(jié)論。

（一）多數(shù)基層干部具備了基本的法治素養(yǎng)

一是掌握基本法律知識(shí)。大多數(shù)基層干部重視法律和法治學(xué)習(xí)，通過(guò)黨校干部培訓(xùn)以及書(shū)刊、報(bào)紙、電視、手機(jī)等信息平臺(tái)了解和學(xué)習(xí)法治知識(shí)，對(duì)自身業(yè)務(wù)范圍涉及的法律常識(shí)有基本的把握，最大限度減少了用權(quán)的隨意性和工作偏差。

二是具有法治紅線(xiàn)意識(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部基本上腦海里都有法治這根弦兒，懂得手中的權(quán)力是受到限制和約束的，處理任何問(wèn)題都必須遵守法律法規(guī)，履職用權(quán)時(shí)也必須以法律為準(zhǔn)繩。工作中遇到涉法問(wèn)題，基層干部會(huì)有針對(duì)性的進(jìn)行法律咨詢(xún)，最大限度保證依法行政、依法用權(quán)。

三是對(duì)法治具有較高認(rèn)同。基層干部普遍把法治作為當(dāng)今社會(huì)的理想追求，認(rèn)為法治是治國(guó)安邦的根本之一，法律法規(guī)是每個(gè)人都必須遵守的，有必要把是否具備法律素養(yǎng)作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核任用的基本條件。他們對(duì)目前法治社會(huì)建設(shè)給予充分肯定，認(rèn)為現(xiàn)實(shí)社會(huì)的法治能夠帶來(lái)公平和正義，建設(shè)法治國(guó)家的目標(biāo)也一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

四是善于借助法律專(zhuān)家力量。目前，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘請(qǐng)了律師或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所所長(zhǎng)擔(dān)任法律顧問(wèn)，代理涉法涉訴案件，提供決策法律咨詢(xún)，為領(lǐng)導(dǎo)干部依法履職、為黨委政府科學(xué)決策提供有力支撐。

（二）基層干部法治素養(yǎng)的提升還有很大空間

基層干部在法治理論和實(shí)踐上存在著“知”與“不知”并存、“感性”與“理性”沖突、“實(shí)然”與“應(yīng)然”脫節(jié)的矛盾心態(tài)和猶疑心理。

一是對(duì)法治內(nèi)涵缺乏全面深刻認(rèn)知。首先是基礎(chǔ)知識(shí)儲(chǔ)備不足。法治知識(shí)是法治素養(yǎng)的基礎(chǔ)，領(lǐng)導(dǎo)干部掌握法治知識(shí)的多寡，對(duì)其法治觀念、法治信仰的形成具有重要的決定作用。盡管改革開(kāi)放30多年來(lái)黨和國(guó)家花了很大氣力推進(jìn)法治進(jìn)程，依法治國(guó)早已寫(xiě)入基本國(guó)策，建設(shè)法治社會(huì)也已成為人們普遍認(rèn)同的理念，但可以肯定地說(shuō)，大多數(shù)人仍不知道法治究竟為何物，基層干部迫切需要法律和法治知識(shí)的學(xué)習(xí)和補(bǔ)充；其次是法治觀念模糊。對(duì)法治的內(nèi)涵、對(duì)“法律至上”的看法、國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系等問(wèn)題缺乏準(zhǔn)確的把握。現(xiàn)代意義上的法治即“法的統(tǒng)治”，是指根據(jù)法律治理國(guó)家，與人治相對(duì)立。在“法治是與人治、官治還是民治相對(duì)應(yīng)”的問(wèn)題時(shí)，只有不足一半的干部認(rèn)為“法治與人治相對(duì)應(yīng)”，而超過(guò)一半的干部認(rèn)為“法治與官治、民治相對(duì)應(yīng)”；法治的基本特征是“法律至上”，核心價(jià)值是“保障權(quán)利”和“制約權(quán)力”。法治要解決的核心問(wèn)題是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與公民權(quán)利的沖突，法治的精髓就在于限制權(quán)力、保護(hù)權(quán)利。對(duì)于國(guó)家權(quán)力而言，“法無(wú)授權(quán)即禁止”；對(duì)于公民權(quán)利而言，“法無(wú)禁止即自由”。在面臨“法治是治民還是治官”的選擇時(shí)，有近一半的人選擇了“治民”而非“治官”；在國(guó)家權(quán)力“法無(wú)授權(quán)即禁止”和公民權(quán)利“法無(wú)禁止即自由”的判斷中，近四分之一的人給出了錯(cuò)誤的結(jié)論；法治與法制雖然緊密相聯(lián)，但法制只是形式意義上的法治，是實(shí)現(xiàn)法治的前提和基礎(chǔ)，兩者有根本性的區(qū)別。有部分基層干部認(rèn)為“法治與法制”是一樣的。對(duì)于上述最基本、最簡(jiǎn)單問(wèn)題的回答反映了基層干部對(duì)法治的認(rèn)識(shí)還是十分粗淺的。

二是法治的理念與行為存在矛盾。法治知識(shí)和法治信仰只有落實(shí)到法治實(shí)踐中才會(huì)有切實(shí)的意義，但基層干部法治的理念和行為卻存在著“應(yīng)然”與“實(shí)然”的矛盾和沖突，處在糾結(jié)的狀態(tài)之下。在“法與黨、法與權(quán)的關(guān)系”方面，絕大多數(shù)干部認(rèn)為法大于黨、法大于權(quán)，但卻有五分之一的基層干部認(rèn)為“解決當(dāng)前農(nóng)村的矛盾和問(wèn)題最有效的手段”行政手段；近三分之一的基層干部認(rèn)為“信訪(fǎng)”而非“訴訟”是公民解決訴求和矛盾最有效的手段。這種理論與實(shí)踐、理想與現(xiàn)實(shí)的矛盾和糾結(jié)，使基層干部在運(yùn)用法治方式時(shí)會(huì)產(chǎn)生很大的心理和行為上的障礙，影響他們法治的信仰和推進(jìn)法治進(jìn)程的信心。

三是法治原則易受外界干擾。多數(shù)基層干部能夠?qū)⑹欠窈戏ㄗ鳛樾惺箼?quán)力時(shí)考慮的重要因素，但在具體行為時(shí)往往容易受到外界因素的干擾而喪失法治原則，理性認(rèn)識(shí)與實(shí)踐原則存在較大落差，一些干部對(duì)法治往往是“講起來(lái)重要、做起來(lái)次要、遇到問(wèn)題不要或者沒(méi)法要”的狀態(tài)。 在面臨“當(dāng)黨的方針政策與法律發(fā)生矛盾時(shí)”，有近五分之一的基層干部選擇“按黨的方針政策執(zhí)行”。大多數(shù)“贊成依法辦事”，但在遇到“上級(jí)說(shuō)情”時(shí)，表示繼續(xù)依法辦事的比例卻有大幅下降。在情與法、權(quán)與法、政策與法、權(quán)與法發(fā)生沖突時(shí)，很容易動(dòng)搖而放棄法治原則。endprint

四是依法履職能力仍有待提升。法治的核心價(jià)值是“限制公權(quán)力”和“保障私權(quán)利”。盡管絕大多數(shù)基層干部能夠認(rèn)識(shí)到依法行政的重要性，堅(jiān)持規(guī)范用權(quán)、謹(jǐn)慎用權(quán)，但由于他們對(duì)法治知識(shí)和法律法規(guī)的掌握不夠精準(zhǔn)，公權(quán)力行使存在一定的隨意性，違法違規(guī)用權(quán)引發(fā)矛盾糾紛甚至是上訪(fǎng)事件的事例也時(shí)有發(fā)生。

農(nóng)村基層干部的法治素養(yǎng)既與歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)行體制機(jī)制密切相聯(lián)，也與干部自身修養(yǎng)直接相關(guān)。中國(guó)傳統(tǒng)的“人治”思想使領(lǐng)導(dǎo)干部更易于形成“治民”的“官本位”思維，現(xiàn)實(shí)的“人情”社會(huì)也使民眾的社會(huì)認(rèn)知和選擇會(huì)更容易傾向于“人情”；在體制機(jī)制方面，權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督不力，基層干部濫用職權(quán)或自由裁量權(quán)，甚至利用手中權(quán)力進(jìn)行腐敗尋租的情況也并不鮮見(jiàn)。法律體系仍不夠完善，司法公信力不足，基層群眾普遍信奉和認(rèn)可信訪(fǎng)途徑來(lái)解決矛盾糾紛或利益訴求，信訪(fǎng)處理考核體制機(jī)制使信訪(fǎng)這一反映利益訴求的渠道被濫用，即使基層干部引導(dǎo)群眾走司法途徑解決問(wèn)題，群眾也不予理會(huì)，動(dòng)輒群體訪(fǎng)、越級(jí)訪(fǎng)、進(jìn)京訪(fǎng)，甚至形成職業(yè)上訪(fǎng)人員和維穩(wěn)產(chǎn)業(yè)鏈，給基層政府和基層干部造成極大困擾，嚴(yán)重影響了基層干部的法治思維，動(dòng)搖了他們對(duì)法治的信心和信仰，影響法治思維的樹(shù)立、法治方式的運(yùn)用和法治素養(yǎng)的提升。

提升基層干部的法治素養(yǎng)是當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村工作的迫切需要，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，必須立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，精心謀劃，協(xié)調(diào)布局，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，以扎扎實(shí)實(shí)的工作取得實(shí)實(shí)在在效果。

二、提升基層干部法治素養(yǎng)的著力方向

（一）強(qiáng)化培訓(xùn)和法治教育，為基層干部提升法治素養(yǎng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

學(xué)習(xí)教育是提升基層干部法治素養(yǎng)的首要途徑，方式主要有領(lǐng)導(dǎo)干部自學(xué)、單位培訓(xùn)、黨校培訓(xùn)和媒體宣傳等，其中黨校培訓(xùn)是最重要、最有效的方式。縣級(jí)黨校要在培訓(xùn)中增加法治教學(xué)課程比重，也可開(kāi)設(shè)法治專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)班或?qū)ｎ}研討班，充分發(fā)揮黨校在提升基層干部法治素養(yǎng)方面的作用。

一是夯實(shí)法治知識(shí)基礎(chǔ)。通過(guò)培訓(xùn)幫助基層干部正確認(rèn)識(shí)和理解法治的概念本質(zhì)，深刻剖析法治的價(jià)值內(nèi)涵以及與法制的聯(lián)系和區(qū)別，澄清對(duì)法治認(rèn)識(shí)的模糊觀念，克服矛盾和猶疑心理。引導(dǎo)基層干部認(rèn)真學(xué)習(xí)憲法、民法、刑法、行政法等法律法規(guī)，在農(nóng)村基層干部中法律知識(shí)，提高學(xué)法用法的積極性和主動(dòng)性。

二是強(qiáng)化法治理念。通過(guò)培訓(xùn)強(qiáng)化法治理念，培育法治精神，引導(dǎo)基層干部自覺(jué)尊法敬法，樹(shù)立依法行政、公平正義、尊法守法的理念，真正把法治觀念內(nèi)化于心、外化于行。

三是提升法治能力。通過(guò)具體的正面的典型事例、反面的案例分析，引導(dǎo)基層干部用法治思維想事，用法治方式做事，鍛煉提升基層干部運(yùn)用法治方式化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。

（二）完善相關(guān)體制和機(jī)制，為基層干部提升法治素養(yǎng)提供有力保障

一是強(qiáng)化公權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。規(guī)范權(quán)力行使，將公權(quán)力運(yùn)行置于嚴(yán)格而全面的監(jiān)督之下，對(duì)違法違規(guī)用權(quán)及時(shí)糾正問(wèn)責(zé)。

二是完善司法體制機(jī)制。提高司法公信力，暢通法治維權(quán)渠道，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)，為基層干部提升法治素養(yǎng)營(yíng)造良好環(huán)境。筆者認(rèn)為，暢通司法渠道是解決當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)矛盾的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策，也是治本之策。

三是改革信訪(fǎng)處理和考核機(jī)制。信訪(fǎng)亂相不但增加了基層政府的行政成本，也讓法治的理念和信仰在基層受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，與法治中國(guó)建設(shè)的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，也阻礙了基層治理法治化的進(jìn)程。必須完善信訪(fǎng)的處理和考核機(jī)制，依法對(duì)無(wú)理訪(fǎng)、纏訪(fǎng)、鬧訪(fǎng)行為打擊處理到位，遏制目前信訪(fǎng)事件處理的負(fù)面效應(yīng)，引導(dǎo)群眾增強(qiáng)對(duì)法治的信心，正確表達(dá)利益訴求，依法維權(quán)，為基層干部樹(shù)立法治思維、運(yùn)用法治方式創(chuàng)造良好環(huán)境和條件，也使基層黨委政府從處理信訪(fǎng)的壓力下解脫出來(lái)，把時(shí)間和精力用于謀地方發(fā)展、謀百姓福祉。

四是健全法律咨詢(xún)服務(wù)機(jī)制。借助法律專(zhuān)家的力量保證基層干部依法履職，依法處理基層矛盾，杜絕和減少違法行為發(fā)生。

（三）培育和弘揚(yáng)法治文化，為基層干部提升法治素養(yǎng)營(yíng)造良好環(huán)境

法治行為不僅受到法治觀念的影響，更會(huì)受到法治環(huán)境和文化的影響。如果掌握權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部不崇尚法治、不敬畏法律，不可能實(shí)現(xiàn)法治；如果廣大民眾不尊崇法律，隨意踐踏法律，勢(shì)必影響領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的提高。法治文化的培育和建設(shè)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的提升具有重要的促進(jìn)作用。

一是教育黨員干部崇尚法治。黨員干部是法治的倡導(dǎo)者、執(zhí)行者和維護(hù)者，是推進(jìn)基層法治建設(shè)的主力軍。要通過(guò)宣傳教育，使黨員干部以法治的思維和理念武裝頭腦，發(fā)揮他們的示范帶頭作用，形成崇尚法治的良好風(fēng)氣和氛圍，使他們以良好的法治素養(yǎng)贏得群眾的信賴(lài)和支持。

二是引導(dǎo)基層群眾信仰法治。深入開(kāi)展法治宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺(jué)守法、遇事找法、解決問(wèn)題靠法。通過(guò)法律下鄉(xiāng)、法庭下鄉(xiāng)等扎實(shí)有效的法治教育活動(dòng)，在基層群眾中普及法律知識(shí)，弘揚(yáng)法治理念，弘揚(yáng)法治文化，讓他們看到法治的力量，看到法治帶來(lái)的公平正義和良好的秩序，營(yíng)造積極向上、尊法敬法、全社會(huì)共同推進(jìn)基層法治化進(jìn)程的氛圍和環(huán)境。

（作者單位：中共勃利縣委黨校）endprint