基于制度變遷理論的宅基地制度改革動因分析

摘 要：農村宅基地作為“三塊地”的重要組成部分，其制度變革對我國土地制度的影響具有深厚的意義。十八屆三中全會以來，新土改備受社會各界的關注。農村宅基地是我國所特有的一種土地制度，研究其發展變化有助于梳理制度變革的邏輯思路。

關鍵詞：農村宅基地 制度變革 制度變遷理論

一、我國宅基地現存的問題

第一，農村宅基地不具有市場性，不能在市場上自由流通，使得利用效率低下和宅基地大量非法入市。

農村宅基地的使用權只能在本集體經濟組織內部轉讓，不得向本集團經濟組織以外的成員轉讓。這導致了宅基地不能自由合法流轉，使得宅基地資源配置效率低，甚至出現閑置浪費問題。

第二，宅基地具有的福利性和社會保障功能，侵害了農民的財產權益。

宅基地的無償取得和使用權的永久性，體現了其福利保障功能。在我國農村社會保障體系未建立、制度法律不健全的情況下，其福利保障功能對農村的穩定發展具有極其重要的作用。但是隨著農村社會保障體系的逐步建立與完善，宅基地的社會保障功能逐步弱化，資產性質日益增強。如果繼續保持現行的宅基地制度，否認其資產性質，嚴禁買賣、出租和抵押，農民的住房不能同城市居民的住房一樣享受財產性收入，嚴重損害了農民的財產性收益。

第三，農村宅基地的分散布局制約了公共設施的建設，無序擴張阻礙了城鎮化的發展。

農村的住房建設隨意、分散，沒有集中的布局狀態，難以形成規模經濟，加大了農村地區基礎設施建設和公共服務的供給成本，制約了政府的供給意愿，造成公共設施與服務供給的不足。城中村的宅基地擴張蓋房處于無序蔓延的狀態，造成村內私搭亂建、毫無規劃的問題，治理與治安無組織、城市管理的成本加大。

第四，宅基地產權主體不明確，侵害了農村群眾的利益。

我國現行的法律，宅基地所有權歸農村集體，由農村集體經濟組織或村民委員會經營、管理。農村集體的概念是抽象的，法律文件也未對農村集體進行清晰的界定。造成了農村宅基地產權虛化問題，宅基地所有權的歸屬問題模糊，造成了處分權和財產收益權的難以確定。于是，集體經濟組織負責人或村委會少數干部成為“村民集體”的代理人。代理人在利益驅動下，以權謀私尋租，做出一些有害于農民集體的決定，造成集體財產的流失，群眾利益的損害。

二、制度變遷理論視角下的宅基地制度改革動因分析

（一）宅基地制度變遷的動因分析

諾斯的制度變遷理論認為，制度變遷的內在動因是主體期望獲取最大的“潛在利潤”即“外部利潤”。“正是獲利能力無法在現有安排結構內實現，才導致了新制度安排的形成”。產生的外部利潤是由于外部性變化，外部因素的變化誘使人們去努力改變制度安排。一般的制度變遷的動因有：要素相對價格的變化；偏好的變化；科學技術的進步和其他制度安排的變遷。宅基地制度變遷主要涉及的動因有要素相對價格的變化，偏好的變化和其他制度安排的變遷。

1.要素相對價格的變化

宅基地作為一種土地要素，其相對價格的變化主要體現在供給的稀缺及需求的增加。土地的供給缺乏彈性，當無彈性的供給受到大量需求的沖擊時，土地要素的價格必然上漲。工業化、城鎮化的發展增大了對土地要素的需求。工業化建設需要集中連片的廠房建設以形成規模，實現規模效應，加劇了對土地要素的需求。城鎮化建設需要大規模的基礎設施建設，因此對土地同樣形成了巨大需求。同時工業化、城鎮化的發展也引致了人口流動，主要表現為農村剩余勞動力向城鎮轉移。大量的農村勞動力進城務工，加大了住房的需求。

2.偏好的變化

偏好的變化是導致制度變化的另一個誘因。偏好行為受相對價格的影響。由于土地要素成本的增加、工業化城鎮化的推進引致的人口流動，土地的供需矛盾日益明顯。城鄉結合部的農村村民有動機將宅基地上房屋加蓋擴建，用于出租來獲得土地的增值收益。進城務工的傳統農區的農民，出于資產的合理利用，將自家的房屋進行出租，來獲得經濟效益。但是更加偏遠的農區農民的宅基地由于其較差的區位，在進城后，其房屋會出現空置現象。

偏好行為受交易成本的影響。我國《土地管理法》規定，任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。農村的宅基地須通過地方政府征收的方式轉為國有土地才能進入土地一級市場進行流轉。用地企業獲得土地采用征地模式，其中的交易成本包括用地企業和地方政府的溝通成本，村集體經濟組織與地方政府的協商談判成本。采用地下交易，交易主體只涉及到用地企業和村集體經濟組織，由村集體經濟組織和用地企業直接協商溝通，提高了溝通效率，降低了交易成本。另外征地模式下的審批程序繁瑣，環節過程復雜，加大了時間成本。

3.其他制度安排的變遷

城鄉一體化是中國現代化和城市化發展的一個新階段、城鄉一體化就是要把工業和農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村村民作為一個整體。在土地要素市場上要建立城鄉統一的土地市場，實現農村集體建設用地與城市國有建設用地“同地、同價、同權”的城鄉要素市場平等化。伴隨著土地市場一體化的實現，農村宅基地要素相對價格將大幅提高，城鄉差距將實現扭轉。

（二）外部利潤的形成

改革農村宅基地制度，運用市場機制配置宅基地資源，能夠顯現農村土地的增值收益，擴大土地規模效益，實現土地資源的有效配置并且降低現行制度運行的交易費用。這些都是現行宅基地制度所無法實現的外部利潤。

1.農村土地的增值收益

在城市國有建設用地供給缺乏彈性的現狀下，日益擴大的土地需求只能由農村土地來滿足，導致集體土地價格上漲。集體建設用地轉為城市國有建設用地只能通過嚴格的征收程序實現。在土地征收方面，政府具有強制性和壟斷性，因此農地的征收價格相對較低。同時，政府作為城市國有建設用地的唯一提供者，決定了建設用地的供給價格較高。農地較低的征收價格和市地較高的供給價格，存在較大的差額。這也體現了土地用途轉變帶來的土地增值收益。

2.擴大土地規模利用效益

宅基地的利用上，盲目無序的擴張，缺乏合理科學的規劃體系，空間布局分散，居民點零星分布，制約了基礎公共設施的供給，降低了政府公共服務投入的意愿。農村宅基地整理是在土地利用規劃下，減少宅基地占用面積提高容積率和利用集約度，使之成為規劃合理、基礎設施完善、環境優美的新家園。

3.實現土地資源的有效配置

現行的宅基地使用制度是以計劃經濟體制下農村土地的靜態管理模式為背景制定的，體現了國家對農村宅基地的計劃配置方式。這種政府主導的計劃配置方式，導致資源配置效率低下，不能體現農村宅基地日益凸顯的資產價值。

4.降低現行制度執行的交易費用

在偏好行為的分析中可以看出，出于交易費用的考慮，用地企業與集體經濟組織傾向于地下交易。大量的地下交易形成隱形的交易市場。但是過多的地下交易會因為無序的交易市場、風險的不確定性導致較高的交易費用。因此，作為理性經濟人，用地企業、集體經濟組織、農戶應當積極推進農村宅基地自由流轉的制度改革。

三、完善我國宅基地制度政策的兩點建議

第一，促進宅基地市場化改革

打破建設用地制度上的城鄉二元結構，實現集體建設用地與國有建設用地的“同地、同價、同權”，實現“兩種產權、一個市場、同等權利”的目標，實現廣大農民群眾的土地財產權利。農村宅基地改革應推進宅基地市場化，讓農村宅基地使用權以出讓、出租、轉租和抵押等形式參與市場交易。積極探索宅基地的有償使用和退出機制，建立規范有序的流轉制度。

第二，確立相應的宅基地管理制度

宅基地的規劃管理問題同財產權問題同樣重要。我國宅基地土地利用不集約，農村居民點布局分散，這些都是缺乏有效管理制度和建設規劃的表現。因此宅基地制度改革的過程不僅要保證農民土地財產的權利，更要提高農村宅基地的管理質量，踐行美麗鄉村的建設發展。

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作者簡介：梁燕，女，漢族，山西晉中人，在讀研究生，單位：山西財經大學公共管理學院，研究方向：土地資源管理、房地產開發與經營。